從就業(yè)的角度看，大量農(nóng)村人口突然涌向城市，其基本原因不會(huì)是土改造成的。恰恰相反，土改還會(huì)吸收相當(dāng)一部分農(nóng)村人口進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市的工業(yè)化也不是原因，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城市的失業(yè)人口有400萬之多，同時(shí)國家大力推行“三個(gè)人的飯五個(gè)人吃”的就業(yè)政策。這里的根本原因在于：傳統(tǒng)的以集鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進(jìn)高級社以后，原本可以在農(nóng)村從事大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口，被擠向了城市。而城市大規(guī)模公有制經(jīng)濟(jì)的推行，特別是服務(wù)業(yè)的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)。這兩方面的逆向調(diào)節(jié)，使得當(dāng)時(shí)的人口問題迅速激化，加速了城鄉(xiāng)戶籍分割、區(qū)域戶籍遷移設(shè)限政策的出臺。

　　正是由于這一內(nèi)在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會(huì)保障體系。也就是說，當(dāng)初的決策，并非是出于城市對農(nóng)村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯決定了這一制度的形成。

　　推動(dòng)戶籍制度改革的進(jìn)路和方案

　　如何推動(dòng)戶籍制度改革,即解決該問題的方案何在?長河政府管理和公務(wù)員考試研究中心專家作了多方面的綜合與分析,總結(jié)如下:

　　1、戶籍制度的改革首先從改革社會(huì)保障制度上入手。放開戶籍的難點(diǎn)在于社會(huì)保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負(fù)責(zé)，現(xiàn)在是地方政府負(fù)責(zé)，而且僅限于繳納社�；�金的就業(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農(nóng)業(yè)戶口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶口，但這并解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結(jié)果會(huì)在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的平調(diào)和侵害。因此第一步必須解決社會(huì)保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業(yè)保、低保三項(xiàng)，制定全國統(tǒng)一的低標(biāo)準(zhǔn)支付標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)差，納入商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個(gè)人帳戶，建議與商業(yè)保險(xiǎn)掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。醫(yī)保和教育問題，單獨(dú)制定保障的政策。

　　2、戶籍制度的改革在步奏上應(yīng)采取先城后鄉(xiāng)的辦法。改革戶籍制度事實(shí)上很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對城市的全覆蓋社會(huì)保障也需要分步進(jìn)行。農(nóng)村的社會(huì)保障目前仍然以不斷地加大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的力度，增加農(nóng)民最緊迫需要的補(bǔ)貼，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農(nóng)業(yè)稅的徹底減免，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場流通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范對接。

　　3、城市郊區(qū)可考慮為農(nóng)民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，如果沒有當(dāng)?shù)氐膽艨�，這在社保及相關(guān)福利上很難操作。但在城市定居的費(fèi)用，特別是居住的費(fèi)用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區(qū)，以村委會(huì)為單位，選擇非基本農(nóng)田，為農(nóng)民工建立單獨(dú)的生活居住社區(qū)，作為農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，申領(lǐng)當(dāng)?shù)貞艨诘倪^渡性“平臺”。這樣也可以給當(dāng)?shù)卣�府一個(gè)統(tǒng)籌解決流動(dòng)人口問題的緩沖余地。

　　4、建議允許農(nóng)民進(jìn)城前把土地承包權(quán)和房地產(chǎn)出售。農(nóng)民進(jìn)城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權(quán)和宅基地，均能出售的話，農(nóng)民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進(jìn)城定居會(huì)有很大的幫助。建議對這方面的相關(guān)政策大幅度放寬。同時(shí)，對農(nóng)民進(jìn)城后，是選擇先“賣地”(承包權(quán)出售)后“入戶”(申領(lǐng)城市戶口)，還是后賣地先入住(進(jìn)城打工暫住)，均由農(nóng)民自主決定。但從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民已經(jīng)申領(lǐng)了當(dāng)?shù)氐某鞘袘艨�，仍然可以不放棄土地承包�?quán)的政策主張，恐怕會(huì)給城市的社會(huì)保障制度帶來很大的實(shí)施難題，似不宜采納。

　　5、農(nóng)民進(jìn)城申領(lǐng)了當(dāng)?shù)貞艨冢?不包含尚未注銷農(nóng)村戶口，只領(lǐng)有城市暫住證的流動(dòng)人口)城市社保的相關(guān)規(guī)定即自動(dòng)生效。比如，勞動(dòng)力按其年齡，60歲以上即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，與當(dāng)?shù)鼐用翊�遇相同。也就是承認(rèn)其過去的勞動(dòng)年齡為城市職工工齡，視同已經(jīng)繳納了社�；�金。同樣，尚未到達(dá)退休年齡的勞動(dòng)力，從領(lǐng)取城市戶口開始繳納社�；�金，但以前在農(nóng)村的勞動(dòng)年限，直追溯到18歲，均應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)繳納了社�；�金。醫(yī)保也應(yīng)當(dāng)參照此辦法制定。