一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史、現(xiàn)狀和改革方向

　　1．城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史

　　在當代中國，在城鄉(xiāng)分治的行政建制基礎(chǔ)之上逐步形成了城鄉(xiāng)隔離的二元社會。其核心是強制性分類的居民身份制度。市民身份（非農(nóng)業(yè)戶口）和農(nóng)民身份（農(nóng)業(yè)戶口）這種城鄉(xiāng)隔離二元結(jié)構(gòu)下的戶籍制度，不可避免地成為城市化進程的制度障礙，并帶來嚴重的經(jīng)濟和社會后果。盡管改革開放以來，行政建制上的城鄉(xiāng)分治變成了城鄉(xiāng)合治，在政策的掌握尺度上略有放寬，但迄今為止，這種城鄉(xiāng)居民之間的身份壁壘尚未打破，二元社會也還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化社會，而是暫時處于“三元社會”的過渡狀態(tài)。這三元分別是：持有城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的市民；無戶口或持有農(nóng)業(yè)戶口而長期居住在城鎮(zhèn)的準市民；持有農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民。

　　黨的十六屆三中全會的《決定》把建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制，作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重要任務提出來，放在突出位置，這是貫徹黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的一項帶有根本性的重大措施。

　　建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制是一項巨大的系統(tǒng)工程，涉及社會生活的各個方面，其中重點是做好以下工作：一是進一步調(diào)整國民收人分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，確保農(nóng)村實現(xiàn)小康的目標，進一步完善政府對農(nóng)業(yè)的投人政策。二是改善農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的環(huán)境，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)之間的雙向流動，是增加農(nóng)民收人和加快城鎮(zhèn)化的重要途徑。三是加快建立促進農(nóng)村教育、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)發(fā)展的公共財政體制，推進農(nóng)村的全面進步。

　　二、地區(qū)差距

　　從20世紀80年代起，我國的經(jīng)濟區(qū)劃分為東、中、西三個地區(qū)。東部地區(qū)包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南n個省市。中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西8個省。西部地區(qū)包括重慶、四川、云南、貴州、西藏、陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個省區(qū)市。20世紀80年代以來，由于國家投資分配和政策投人向沿海地區(qū)傾斜，西部經(jīng)濟增長速度開始落后于東部地區(qū)，差距逐年拉大。與經(jīng)濟差距的懸殊相應，東、中、西部地區(qū)的社會各方面的差異亦相當大，如城市化水平、教育程度、貧困狀況等方面的差距。東、中、西部發(fā)展程度的差距能否縮小，西部地區(qū)的發(fā)展能否跟上東部地區(qū)，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之一。正是有鑒于此，中央于1999年開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。

　　三、國民收入與分配制度

　　改革開放以來，特別是黨的十四大以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，國民收入進一步增長，分配制度改革不斷深化，分配關(guān)系逐步趨于合理。但是，在分配制度中仍然存在一些突出的矛盾和問題，主要有：分配關(guān)系尚未理順，部分社會成員的收人差距過分擴大和部分國有單位內(nèi)部平均分配情況并存；農(nóng)民收人增長過緩，一些城鎮(zhèn)居民生活困難；分配方式不規(guī)范，分配秩序混亂，調(diào)節(jié)手段不完備。因此必須繼續(xù)推進分配收人體制改革，解決分配領(lǐng)域中存在的突出問題，進一步理順分配關(guān)系。

　　四、貧困問題

　　改革開放以來，我國一方面允許和鼓勵一部分地區(qū)和一部分群眾先富起來，另一方面開展了大規(guī)模的有組織的扶貧工作，但由于歷史和現(xiàn)實的原因，貧困問題依然相當嚴重。國家于1986年、1991年、1993年公布了國家級貧困縣，共計592個。這些貧困縣分布于除北京、上海、天津、江蘇4個省市之外的27個省區(qū)，其中中西部地區(qū)集中了貧困縣的82%;貧困縣人口總數(shù)的91.3％分布在自然條件惡劣的山區(qū)，特別是四川、貴州、云南、河南4省占全國貧困縣人口總數(shù)的46%，可見自然地理條件對貧困人口的分布起著非常重要的作用。

　　經(jīng)過20多年的扶貧，絕對貧困人口雖已減少了2.218億、88.72%，所剩不多，但是這些剩下的2820萬貧困人口，是條件最差、脫貧最難的貧困人口，要使他們?nèi)�部脫貧還需要付出艱苦的努力。如果按照國家統(tǒng)計局在1999年提出的鄉(xiāng)村貧困標準應由人均年收人625元提高到865元（按1999年價格計），全國鄉(xiāng)村貧困人口數(shù)量在1999年底還有12230萬人，貧困發(fā)生率為13,4%；如果按照國際通行的人均日收人不足1美元即為貧困的標準，鄉(xiāng)村貧困人口在2000年還有2億多，那么脫貧的任務就更加艱巨。

　　總的來說，國家的扶貧政策體現(xiàn)了三個階段的逐步改進過程。1979年之前是以救濟為主的輸血式扶貧；1980一1995年間是以扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟為主的開發(fā)式扶貧；1996年以來是以扶持貧困人口為主的開發(fā)式扶貧。所采取的方式主要有：以工代販、科技扶貧、機關(guān)定點扶貧、橫向聯(lián)合與對口幫扶、社會公益扶貧、勞務輸出扶貧、異地搬遷移民扶貧、國際合作扶貧。

　　就具體措施而言，最重要的是國務院于1994年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》（1994一200。年）。內(nèi)中規(guī)定，為進一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部地區(qū)差距，實現(xiàn)共同富裕的目標，國務院決定：從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，在中國消除絕對貧困現(xiàn)象。奮斗目標是：按90年代不變價格，貧困戶人均純收人達到500元以上；為貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基本條件；加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本解決人畜飲水困難，絕大多數(shù)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)有集貿(mào)市場、商品產(chǎn)地的地方通公路，消滅無電縣，絕大多數(shù)貧困鄉(xiāng)用上電；改變文化教育落后狀態(tài)，普及初等教育，開展職業(yè)技術(shù)教育和技術(shù)培訓，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，嚴格實行計劃生育。扶貧的方針和途徑是：繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧的方針；重點發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和相關(guān)的加工業(yè)、運輸業(yè)；積極發(fā)展資源開發(fā)型和勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；加快荒地、荒山、荒坡、荒水的開發(fā)利用；發(fā)展勞務輸出，實行開發(fā)式移民。1996年10月23日中共中央、國務院發(fā)出了《中共中央國務院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，進一步明確了繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧的基本方針，并指出扶貧攻堅要堅持到村到戶。