一、要正確認(rèn)識基層政權(quán)弱化問題

　　基層政權(quán)重在基層，直接面對群眾是基層政權(quán)組織的一個個重要特點，它處于“上情下達(dá)”和“下情上達(dá)”的位置上，是連結(jié)國家與群眾的橋梁與紐帶，發(fā)揮著重要的組織與協(xié)調(diào)作用，它所具備的基層性質(zhì)和基礎(chǔ)地位是顯而易見的。但是，近些年來，農(nóng)村基層政權(quán)的弱化現(xiàn)象明顯，主要表現(xiàn)在以下方面：財政保障能力弱化，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政運轉(zhuǎn)非常困難，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠舉債運轉(zhuǎn)；社會整合與控制力弱化，由于基層政權(quán)威信在不斷降低，因而農(nóng)村的很多矛盾都無法化解；社會動員能力弱化，政府的號召力在不斷降低；提供公共服務(wù)的能力弱化，由于財政困難，基層政權(quán)在提供義務(wù)教育、醫(yī)療保障、社會救助等公共服務(wù)方面能力較差。

　　基層政權(quán)的弱化問題有正常的原因，也有非正常的原因，對此要作科學(xué)分析，不要一聽到基層政權(quán)的弱化就害怕就批判。基層政權(quán)建設(shè)要解決三個基本的問題，一是發(fā)展方向問題，二是與服務(wù)對象的關(guān)系問題，三是自身的服務(wù)能力問題。方向問題是為誰服務(wù)的問題，是基層政權(quán)組織的定位問題，就是各方面要體現(xiàn)出來的民主化問題。民主民主，人民做主，這一點需要用體制來保障。搞基層選舉，給老百姓以自由，不斷給老百姓松綁，這是歷史潮流，這是我們改革的一個重要目標(biāo)，我們改革的方向是正確的，而且取得了很大成績，這一點要予以充分肯定。但是，從計劃體制下的強控制到市場體制下的少控制弱控制，這是一個大趨勢，要正確對待，當(dāng)然基層政權(quán)的弱化有一個“度”，超過這個“關(guān)節(jié)點”，基層政權(quán)過度弱化，就會走向另一個極端，政府在國家建設(shè)過程中就會喪失對基層政府官員的控制和約束力，中央的政策方針跟本就無法落實到基層。貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣發(fā)生的嚴(yán)重打砸搶燒突發(fā)事件（簡稱“6.28”事件），就凸顯了基層政權(quán)過度弱化所帶來的問題。我們要找準(zhǔn)基層政權(quán)弱化的政策和制度性根源，強化基層政權(quán)建設(shè)。方向問題決定著與服務(wù)對象的關(guān)系問題，在正確的改革方向指引下，要用體制來保障基層干部的執(zhí)政為民問題，而不是為難百姓，有的甚至欺壓百姓。發(fā)展方向問題和與服務(wù)對象的關(guān)系問題解決好了，接下來就是基層政權(quán)組織自身的服務(wù)能力問題，有心無力也是辦不好辦不成事的，因此我們黨提出了要提高執(zhí)政能力執(zhí)政水平這個大問題。應(yīng)當(dāng)說這三個問題我們都想到了，也提出了明確要求，但是都沒有落實好，原因是多方面的，要從政策上制度上體制上找原因，不能一出問題就是百姓的素質(zhì)問題，是所謂個別人的別有用心，這是解決不了根本問題的，只能成為一些人逃避責(zé)任的托辭。

　　二、基層政權(quán)弱化的政策和制度性原因

　　基層政權(quán)弱化的政策和制度性原因體現(xiàn)在多個方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行、農(nóng)業(yè)稅等稅費制度的改革、財稅體制的改革、社會主義民主政治的發(fā)展等等，都會影響到基層政權(quán)的控制力。此外，社會流動在一定程度上也弱化了基層政權(quán)。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的影響。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是國家與農(nóng)民關(guān)系的一次重大調(diào)整，大大弱化了基層政權(quán)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民在自己承包的土地上有充分的自主權(quán)，種植什么、種植多少等等都充分自主，只需按照國家的規(guī)定繳納相應(yīng)的稅費就可以。農(nóng)民與國家之家的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系遠(yuǎn)不如“人民公社”時期緊密，基層政權(quán)對農(nóng)民的控制力大大下降，卻大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從此農(nóng)村面貌煥然一新。

　　農(nóng)業(yè)稅等稅費制度改革的影響�，F(xiàn)代社會，國家和公民的關(guān)系通過法制得到新的確認(rèn)和穩(wěn)定。稅制的變化會直接影響原有基層政權(quán)的能力。2006年1月1日起，國家廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。全面取消農(nóng)業(yè)稅，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，使廣大農(nóng)民更多地分享改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的成果，從改革中得到實實在在的利益。但是與此同時，它也進(jìn)一步弱化了基層政權(quán)。稅費改革前，有人形象的把基層政權(quán)的職能比喻為“要錢要糧要命”（抓計劃生育）。稅費改革后，基層政權(quán)的職能只剩下“要命（抓計劃生育）”了，遵守計劃生育政策的農(nóng)民，就基本上可以不與基層政權(quán)發(fā)生直接聯(lián)系了。因此，基層政權(quán)對農(nóng)民的控制力大大減弱。在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還能靠多向老百姓收點費(當(dāng)然很大一部分是不合理的)來保持收支平衡，稅費制度改革后，基層政權(quán)再也不能任意收取老百姓的錢了，這導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入財政困境。傳統(tǒng)體制下基層政權(quán)的控制力與征收的稅費之間成正比。農(nóng)民需要上繳的稅費越多，對政府的依賴性就越強，基層政權(quán)對農(nóng)民的控制力就越強；農(nóng)民需要上繳的稅費越少，對政府的依賴性就越弱，基層政權(quán)的控制力就越弱。

　　財稅體制改革的影響。1994年實行分稅制改革，目的在于理順中央和地方之間的財力分配關(guān)系，增強中央的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。這次改革使中央和省級政府吸取財稅的功能不斷強化，比重不斷上升。與此同時，農(nóng)村基層的財力卻不斷被削弱，承擔(dān)的責(zé)任越來越多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設(shè)立單獨財政，需要縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)的人口卻很多。連吃飯都成了問題，更“無錢辦事”了。這種財稅體制是基層政權(quán)制度弱化的重要原因。

　　基層民主政治發(fā)展之影響。黨和國家鼓勵群眾自治。十七大報告指出：要“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。”“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體�！苯�些年來，我國農(nóng)村村委會的成員普遍實行了直選，有的縣鄉(xiāng)甚至實行了直接選舉，農(nóng)民更加民主自由了。與此同時，一些城市居委會也實行了直接選舉。選舉是公民自治的重要方式和手段，而公民自治程度是衡量一個國家民主水平的重要標(biāo)志。選舉制度，尤其是直接選舉，使的廣大的群眾在政治上由過去的被動變成了主動，農(nóng)民有了更多的知情權(quán)、參與權(quán)。在這個意義上，基層政權(quán)控制力與社會主義民主政治發(fā)展程度之間成反比。社會主義民主政治發(fā)展程度越高，農(nóng)民對對政府的依賴性就越低，基層政權(quán)對農(nóng)民的控制力就弱；社會主義民主政治發(fā)展程度越低，農(nóng)民對政府的依賴性就越高，基層政權(quán)對農(nóng)民的控制力就強。
　　社會流動在一定程度上也弱化了基層政權(quán)。社會流動是社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，它是社會成員發(fā)展自我潛力、實現(xiàn)向上流動的重要渠道。但另一方面，由于農(nóng)村剩余勞動力大量流向城鎮(zhèn)，流入地和流出地的基層政權(quán)組織都難以管理他們，基層政權(quán)組織原有的工作模式和方法遇到前所未有的挑戰(zhàn)。一些地方甚至一度處于消極、被動局面，基層的工作嚴(yán)重受阻，群眾與基層政權(quán)組織的關(guān)系僵化冷淡。沒有外出打工的農(nóng)民對黨中央的政策也有了自己的理解與選擇，對于能給自己帶來利益的活動就積極參與，不能給自己帶來利益的活動就少參與或不參與，政府也無法強行要求他們參與這些公益勞動。因此，現(xiàn)在農(nóng)村許多公益事業(yè)（如修水渠、修筑村道等）說得多，做得少。

　　三、強化基層政權(quán)建設(shè)的措施

　　“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，基層政權(quán)建設(shè)的好壞，直接關(guān)系到整個政權(quán)建設(shè)的穩(wěn)定。因此，在新的發(fā)展條件下加強基層政權(quán)建設(shè)，防止基層政權(quán)弱化非常重要。以下幾項工作對于重新認(rèn)識和加強基層政權(quán)建設(shè)是非常重要的。

　　一是方向要堅定，思路要清晰。發(fā)展基層民主，保障人民享擁有更多更切實的民主權(quán)利，這是方向是目標(biāo)，要堅定不移。發(fā)展基層民主的途徑有很多，各個地方的情況又很不一樣，但思路一定要清晰，程序一定要科學(xué)合理，細(xì)節(jié)一定要周到嚴(yán)密，這些做到了，不但可以保證有良好的結(jié)果，而且可以有效避免黑惡勢力、家族宗族勢力對基層政權(quán)組織的不良影響。一個得民心的、有效率的、強有力的基層政權(quán)的改革發(fā)展思路，需要上層來定奪，需要中層來細(xì)化，需要底層來落實，需要廣大民眾的真正參與，大家各負(fù)其責(zé)，齊心協(xié)力，就會越來越接近我們所希望的目標(biāo)。

　　二是要對基層政權(quán)的機構(gòu)進(jìn)行改革。要縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能是縣級政府的“縮小版”，“麻雀雖小，五臟俱全。”機構(gòu)龐大，使得本來財政就困難的基層政權(quán)“僧多粥少”。近些年來，許多地方都在實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，精簡機構(gòu)，把計劃經(jīng)濟(jì)遺留的一些部門如農(nóng)機站、農(nóng)技站等從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)編制中裁減出去，把它們投向市場。這些部門的市場化，一方面可以服務(wù)社會，另一方面，也能減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的負(fù)擔(dān)。但要注意的是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的過程中，要注意保持農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)固，因為這關(guān)系到整個農(nóng)村乃至全社會政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。與此同時，嚴(yán)格核定各部門的人員編制，裁減冗員，減少財政支出；協(xié)調(diào)好黨委、政府、人大之間的關(guān)系，形成整體意志和行動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由原先的刻板的毫無生氣的“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)準(zhǔn)確、機構(gòu)精干、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的“小政府”。運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效的基層政權(quán)是加強控制力的有效組織保障。

　　三是要突出公共服務(wù)職能�！凹涌煨姓�管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。” 是黨的十七大提出的明確要求。2008年2月23日，胡錦濤在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出，建設(shè)服務(wù)型政府，要“把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)�！睘榇�，基層政權(quán)組織要正確定位，轉(zhuǎn)變職能。今后，基層政權(quán)的主要職能應(yīng)當(dāng)是為群眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的教育衛(wèi)生脫貧等公共服務(wù)。在提供公共服務(wù)中加強與群眾的聯(lián)系，增強基層政權(quán)的號召力和影響力。

　　弱化與強化是相對的，計劃經(jīng)濟(jì)條件下的那種強化不一定是好事，市場經(jīng)濟(jì)條件下的弱化不一定是壞事，時空的轉(zhuǎn)換，環(huán)境的改變，需要我們對一些問題作重新思考。面對當(dāng)前基層政權(quán)組織的弱化問題，我們同樣要采取這個態(tài)度，重要的是要找到其中真正的根本的原因。在大的改革背景和思路下，進(jìn)一步改革創(chuàng)新與基層政權(quán)組織建設(shè)密切相關(guān)的政策、制度，無疑是重建基層政權(quán)組織權(quán)威的關(guān)健所在。