材料十一：其他國家應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)

日本是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，臺風(fēng)、地震是家常便飯，雪災(zāi)基本上是年年都有，但關(guān)于任何一種災(zāi)難的信息都能在現(xiàn)有的法律法規(guī)中找到，在此基礎(chǔ)上修建避難場所、儲備食品和水、健全應(yīng)對各種災(zāi)難的政策措施，東京于1991年建立的防災(zāi)中心能承受與關(guān)東大地震相同震級的地震，自備的發(fā)電裝置也可以保證3天的正常電力，東京還與周邊的13個城市建立了災(zāi)難互援機(jī)制；日本經(jīng)常進(jìn)行應(yīng)對各類突發(fā)危機(jī)的演習(xí)，基本上每個家庭都備有救急包和防災(zāi)用品；日本非常注重和強(qiáng)調(diào) “用最先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來抵御自然災(zāi)害”；最重要的還有他們“防患于未然”的意識，頻發(fā)的災(zāi)難增強(qiáng)了日本人民的防災(zāi)抗災(zāi)意識，除了完善的應(yīng)急制度和設(shè)施，他們還有心理上的應(yīng)急準(zhǔn)備。時刻保持警惕，才能做到有備無患。

以美國為例，美國已經(jīng)建立起一套完善的國家應(yīng)急反應(yīng)框架，2003年3月2日成立了國土安全部（DHS）。該機(jī)構(gòu)是半個多世紀(jì)以來美國對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最全面的一次改組。國土安全部整合吸納了22個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，收編1.8萬職員，將過去分散的聯(lián)邦應(yīng)急職能部門，包括FEMA、移民局、中情局及許多相關(guān)部門在內(nèi)，統(tǒng)一于一個職能機(jī)構(gòu)中。

分析：除了中國之外，美國、日本也是自然災(zāi)害比較頻繁的國家，相對于我國較多的洪澇、臺風(fēng)，以及破壞性極大的地震等自然災(zāi)害，美國以颶風(fēng)、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害為主，日本則以地震、臺風(fēng)等自然災(zāi)害為主。在不斷抗擊自然災(zāi)害的過程中，這些國家對于災(zāi)害的預(yù)報監(jiān)測、對于突發(fā)事件的應(yīng)急處理方案、對于國民“防患于未然”的意識教育以及相關(guān)法制法規(guī)的制定和嚴(yán)格執(zhí)行等等這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)都是值得我們學(xué)習(xí)的。當(dāng)然，他們的教訓(xùn)同樣也是需要我們吸取，比如美國在2003年大規(guī)模斷電事件、2005新奧爾良颶風(fēng)中出現(xiàn)的問題。

專題綜合分析

中國幅員遼闊，地理氣候條件復(fù)雜，自然災(zāi)害種類多且發(fā)生頻繁，除現(xiàn)代火山活動導(dǎo)致的災(zāi)害外，幾乎所有的自然災(zāi)害，如水災(zāi)、洪澇、旱災(zāi)、地震、雷電、臺風(fēng)、赤潮、冰雹、雪災(zāi)、寒潮霜凍、凍雨、山體滑坡、泥石流、礦山地質(zhì)災(zāi)害、農(nóng)林病蟲害、森林火災(zāi)、高溫、濃霧、酸雨等，每年都有發(fā)生。中國也是世界上自然災(zāi)害損失最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。一般年份，全國受災(zāi)害影響的人口約2億人，其中因?yàn)?zāi)死亡數(shù)千人，需轉(zhuǎn)移安置300多萬人，農(nóng)作物受災(zāi)面積4000多萬公頃，成災(zāi)2000多萬公頃，倒塌房屋300萬間左右。隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展和社會財富的積累，災(zāi)害已成為制約國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要因素之一。

進(jìn)入2008年以來，中國廣大地區(qū)災(zāi)難性事件頻頻發(fā)生。1月，中國南方大部分地區(qū)發(fā)生低溫雨雪冰凍災(zāi)害，造成浙江、湖南等20個省市不同程度受災(zāi)。5月12日，四川汶川發(fā)生8.0級特大地震，截至7月8日，地震已造成69197人遇難，直接經(jīng)濟(jì)損失超過1萬億元。而就在汶川特大地震發(fā)生的同時，中國南方也在忍受著巨大的洪澇災(zāi)害。目前已造成農(nóng)作物受災(zāi)3041千公頃，受災(zāi)人口5023萬人，倒塌房屋19.4萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失370億元。

面對災(zāi)害，要依靠科技進(jìn)步和現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)的科技優(yōu)勢，加快建立科學(xué)防御極端氣象災(zāi)害的機(jī)制。首先，著力提高氣象預(yù)報準(zhǔn)確率，重點(diǎn)提高對臺風(fēng)、暴雨、干旱、沙塵暴、冰雹、大雪、大風(fēng)、高溫、霜凍、雷電、霧等氣象災(zāi)害，以及洪澇、滑坡、泥石流、山洪、森林草場火災(zāi)等衍生和次生災(zāi)害的預(yù)報準(zhǔn)確率。其次，著力做好災(zāi)害影響和損失預(yù)評估，提出有效防災(zāi)抗災(zāi)方案，為政府及相關(guān)部門提前組織和部署提供科學(xué)的決策依據(jù)。第三，加大對大中城市、農(nóng)村、沿海、重要江河流域、重要鐵路公路沿線、輸變電線路、主要戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)域的氣象災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入力度，建立跨地區(qū)、跨部門的災(zāi)害監(jiān)測和信息共享機(jī)制。第四，加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃和工程設(shè)計，充分考慮各種潛在風(fēng)險。第五，各級政府應(yīng)切實(shí)提高防范極端氣象災(zāi)害的意識，增強(qiáng)應(yīng)用預(yù)報預(yù)警信息及科技手段防御極端氣象災(zāi)害的能力。

面對災(zāi)害，要依靠黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，加快建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”的防御極端氣象災(zāi)害體系和機(jī)制。首先，建立完善的極端氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案。加快制定重大氣象災(zāi)害的政府專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，特別是制定防范低溫雨雪冰凍、臺風(fēng)、暴雨、大霧、大風(fēng)等極端氣象災(zāi)害的國家應(yīng)急預(yù)案。其次，完善應(yīng)急預(yù)案的啟動機(jī)制。在災(zāi)害尚未發(fā)生或未發(fā)展到一定程度或未造成大的損失之前，根據(jù)災(zāi)害預(yù)測評估，提前啟動應(yīng)急預(yù)案或緊急響應(yīng)。第三，建立多災(zāi)種早期預(yù)警機(jī)制。建設(shè)快速有效的氣象服務(wù)系統(tǒng)和氣象應(yīng)急管理體系，及時制作和發(fā)布早期災(zāi)害性天氣預(yù)警，科學(xué)制訂和實(shí)施防災(zāi)措施及應(yīng)急預(yù)案，確保各類天氣監(jiān)測預(yù)報預(yù)警信息及時傳遞到各級防災(zāi)減災(zāi)決策部門，實(shí)現(xiàn)氣象服務(wù)覆蓋千家萬戶。第四，進(jìn)一步完善部門聯(lián)合、上下聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)防的防災(zāi)機(jī)制。第五，盡快出臺《氣象災(zāi)害防御條例》。明確各級政府和有關(guān)部門在防御重大氣象災(zāi)害中的職責(zé)和義務(wù)。

面對災(zāi)害，應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案，建立災(zāi)備中心，建立國家應(yīng)急機(jī)制。５年來，從應(yīng)對非典、禽流感、臺風(fēng)、礦難，到雪災(zāi)、地震、洪澇的挑戰(zhàn)，我國公共危機(jī)應(yīng)急體系由創(chuàng)建到發(fā)展，在一次次考驗(yàn)中得到磨煉，在一次次教訓(xùn)總結(jié)中不斷完善。2005年1月，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，年末成立了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。2006年以來，中國各地基本上完成了圍繞國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》制定了各地突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。2007年8月，全國人大常委會通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》。

然而，目前依然存在著一個重大問題，那就是在應(yīng)對突發(fā)事件時，各部門責(zé)任不夠明確、分工不夠明晰，這給統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、迅速反應(yīng)帶來了一定的困難，同時，各省市各部門孤軍奮戰(zhàn)，缺乏有效聯(lián)動、互援機(jī)制。此外，各級應(yīng)急辦普遍缺乏現(xiàn)場指揮、調(diào)度的權(quán)力和能力，資金投入較少，也缺乏訓(xùn)練有素的專業(yè)人員，應(yīng)急辦的工作更加靠近值班室的值守應(yīng)急、信息匯總，缺少統(tǒng)一指揮、跨行業(yè)調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)的功能；最后，社會廣泛參與應(yīng)對工作的機(jī)制還不夠健全，公眾的自救與互救能力還不夠強(qiáng)。

據(jù)了解，在中央層面與應(yīng)急救災(zāi)直接相關(guān)的就有8個部門：國務(wù)院應(yīng)急辦、中國氣象局、國家地震局、水利部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、民政部以及海洋局，這些部門在各地都有自成體系的應(yīng)急救災(zāi)體系，但在突發(fā)事件應(yīng)對工作中缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。

“快速響應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對”是應(yīng)急機(jī)制的核心，因此，必須打破部門分割，加快國家應(yīng)急平臺建設(shè)，形成互聯(lián)互通、實(shí)時充分共享的信息交換機(jī)制。推進(jìn)政府管理體制改革，避免部門職能交叉，使應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力

可喜的是，政府有關(guān)部門已經(jīng)在汶川地震救災(zāi)告一段落后，立即啟動了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的工作，并著手修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》。隨著一次次災(zāi)害后的反思，中國在逐步向建立完善的國家突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制邁進(jìn)。