一、政策評價的內(nèi)涵和作用

　　(一)政策評價的含義

　　所謂政策評價，是指采用科學(xué)的分析方法，對已經(jīng)付諸實施的政策所產(chǎn)生的效果、執(zhí)行情況及其帶來的各種影響等進行的客觀的、系統(tǒng)化的考察與評價。其目的在于通過將這些信息直接或間接地反饋給政策制定者和政策執(zhí)行人員，促使他們適時作出政策反應(yīng)，及時調(diào)整不當(dāng)?shù)恼�策，廢除無效的政策，改善政策執(zhí)行行為，從而提高政策制定的質(zhì)量。

　　(二)政策評價的內(nèi)容

　　政策評價在性質(zhì)上是對政策產(chǎn)生的結(jié)果所作的一定的價值判斷。政策產(chǎn)生的結(jié)果包括最終結(jié)果和階段性結(jié)果。具體包括：(1)政策預(yù)定目標(biāo)的完成程度;(2)政策的非預(yù)期性影響;(3)與政府行為相關(guān)的各種環(huán)境的變化;(4)投入政策的直接和間接成本以及政策帶來的收益。政策評價要回答的基本問題是：政策執(zhí)行以后，是否達到了政策制定者預(yù)期的目標(biāo)?該項政策給國家及社會生活帶來了什么影響?政策的去向如何?等等。具體來說，政策評價的內(nèi)容包括政策有效性評價、政策效益評價和政策影響評價。政策有效性評價是對政策執(zhí)行結(jié)果實現(xiàn)政策目標(biāo)程度的評價;政策效益評價是對政策產(chǎn)生的收益和政策投入之間的關(guān)系所作的評價;政策影響評價是對政策所產(chǎn)生的各種影響的綜合評價。

　　(三)政策評價的作用

　　政策評價的作用主要表現(xiàn)為以下三個方面：

　　1.政策評價是決定政策去向的依據(jù)。政策執(zhí)行一段時間以后，政策執(zhí)行者必須根據(jù)實際情況，決定該政策的去向。政策去向一般可分為三種：

　　(1)政策延續(xù)，即政策問題尚未解決，而實踐證明政策本身是卓有成效的，這時，政策以原有的性質(zhì)和方式繼續(xù)執(zhí)行下去。

　　(2)政策調(diào)整，即政策制定者針對在執(zhí)行過程中遇到的新情況、新變化，對政策作出相應(yīng)的修正。

　　(3)政策終結(jié)，即完全停止政策執(zhí)行。政策終結(jié)有兩種情況，一是政策問題已獲解決，政策已沒有繼續(xù)存在的必要;二是政策環(huán)境發(fā)生某些變化，或政策已被證明無助于問題的解決，甚至使問題變得更為嚴(yán)重，必須制定新的政策來代替原有的政策。

　　無論選擇上述哪一種政策去向，都需要對政策的實際效果進行全面、系統(tǒng)的分析，以確定政策的價值。

　　2.政策評價是合理配置政策資源的基礎(chǔ)。由于政策資源的有限性，政策制定者必須確定投入不同政策的資源比率，即合理配置有限的政策資源。合理配置政策資源在政策過程中十分重要，它一方面可以使宏觀決策者站在整體利益的角度，使有限的資源發(fā)揮出最大的效益;另一方面可以防止出于局部利益的需要而對某些政策產(chǎn)生過度投入。只有通過政策評價，才能確認(rèn)每項政策的價值，并決定投入各項政策的資源的優(yōu)先順序和比例，以尋求最佳的整體效果。因此，政策評價是合理配置政策資源的基礎(chǔ)。

　　3.政策評價是邁向政府決策科學(xué)化的必由之路。實踐證明，隨著社會生活和政府活動的日益復(fù)雜，傳統(tǒng)的經(jīng)驗型決策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代政府管理的實際需要，政府決策必須由經(jīng)驗型向科學(xué)化轉(zhuǎn)變。而政策評價，正是使政府決策邁向科學(xué)化的必由之路。通過政策評價，不僅能夠?qū)φ�策本身的價值作出科學(xué)的評判，而且還能夠?qū)φ�策過程的各個階段進行全面考察和分析，檢驗政策制定和執(zhí)行有關(guān)機構(gòu)的實際工作，針對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進政策制定系統(tǒng)及其工作的合理建議，從而為以后的政策制定實踐打下良好的基礎(chǔ)。

　　近年來，隨著公眾對政府決策質(zhì)量的要求日益提高，政策評價越來越成為一種有組織的正式的活動。一些國家政府把政策評價作為一項必需的工作，通過明確的規(guī)定將政策評價制度化。

　　二、政策評價的組織形式

　　政策評價有多種組織形式。首先，政策評價既可以是一種有組織、有計劃的正式評價，也可以是非正式的評價。正式評價是指有關(guān)機構(gòu)事先制定出完整的評價方案，包括明確的評價目的、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，由確定的評價者嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和內(nèi)容對政策進行評價;非正式評價是指對評價者、評價形式、評價內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)不作嚴(yán)格規(guī)定，對評價的最后結(jié)論也沒有嚴(yán)格要求，人們依據(jù)自己所掌握的情況對政策加以評說。其次，政策評價既可以是由負(fù)責(zé)特定政策的制定和執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的人員進行的內(nèi)部評價，也可以是由制定和執(zhí)行特定政策的機構(gòu)之外的人員實施的外部評價。這種外部評價又可以具體分為如下幾種類型：一是受委托進行的評價。這是最主要的外部評價方式。被委托對象可以是營利性或非營利性的研究機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體、專業(yè)性的咨詢公司，以及高等院校的專家學(xué)者等。二是投資或立法機構(gòu)所組織的評價。由于投資者關(guān)注投入政策的各種資源是否得到了合理的利用，而立法部門則關(guān)心政策付諸實施后的最終效果是否真正代表了公眾利益，因此，在一定條件下，他們會要求自己進行評價活動。相比較而言，這類評價最為客觀公正，能夠體現(xiàn)政策評價的本質(zhì)要求。三是其他各種外部評價者自己組織的評價活動。一些研究機構(gòu)或?qū)W術(shù)團體出于研究目的而進行的各種政策評價，大眾媒體、社會團體和公民自主進行的評價等，都屬于這類評價活動。

　　三、政策評價的方法和標(biāo)準(zhǔn)

　　(一)政策評價方法

　　針對政策評價的不同內(nèi)容，可以采用不同的評價方法。評價的方法多種多樣，從方法論角度劃分，可以是經(jīng)驗分析的方法，也可以是演繹推理的方法;從事物的質(zhì)和量的角度劃分，可以是定性分析的方法，也可以是定量分析的方法。這里介紹三種常見的方法。

　　1.對比分析法。對比分析法是一種將政策執(zhí)行前后的有關(guān)情況進行對比分析，從而判定政策價值、提出政策建議的一種分析方法。對比分析法是政策評價的基本方法，主要包括“前一后對比法”和“有一無對比法”。

　　“前一后對比法”就是將政策對象在政策實施前可以衡量出的狀態(tài)與它接受政策作用后可以衡量出的新狀態(tài)進行對比，從中測出政策效果，進而據(jù)此對政策的價值作出判斷。“有一無對比法”是在政策執(zhí)行前和執(zhí)行后這兩個時間點上，分別就實施某一政策和無政策兩種情況進行前后對比，然后再對兩次對比結(jié)果進行比較，以確定被評價政策的效果。

　　2.成本一收益分析法。正如前面“政策分析方法”部分所介紹的那樣，成本一收益分析法是通過對政策實施所需投入的全部成本和因政策實施帶來的全部效益進行計算、對比，從而確定政策價值的。在政策運行過程中，所消耗的費用被稱之為“政策運行成本”，包括直接的實際耗費和間接的財富損失。政策運行成本主要有五種形式：一是政策制定本文_來源于_貴大.在線www.qdbaoqi.com費用，指政策主體從提出政策問題到最后政策出臺生效的整個過程中的資源投入，是直接的價值或?qū)嵨锿度?二是銜接成本，指在新舊政策的銜接過程中付出的代價;三是摩擦損失，指在各項政策缺乏配合、協(xié)調(diào)以及相關(guān)度低而不能形成完整相容的體系時，各政策之間的摩擦造成的政策效益的損失和社會價值的浪費;四是操作費用，指執(zhí)行部門在實施政策中因宣傳、解釋、傳達、監(jiān)控乃至成立專門機構(gòu)、配備專門人員等所消耗的資源;五是“對策”行為的損耗，指政策對象為追求自身利益的最大化，在政策對自己不利的情況下，用各種手段抵制和削弱政策運行效率，因而加大了政策投入。

　　在運用成本效益分析法時，通常使用的評價原則有三條，即：效益相等時，成本越小的政策越好;成本相等時，效益越大的政策越好;效益與成本的比率越大越好。

　　3.模糊綜合評價。在政策效果評價中，經(jīng)常遇到的問題之一是不少指標(biāo)因不易精確地描述而具有極大的模糊性，因而給評價帶來了困難。對于這類問題，常用的方法是模糊綜合評價法。模糊綜合評價法首先通過確立相關(guān)因素，建立數(shù)學(xué)模型，然后通過抽樣評定和加權(quán)評定，得出綜合評價結(jié)果。

　　(二)政策評價的標(biāo)準(zhǔn)

　　實施政策評價，必須依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)。對一項政策進行評價，如果評價標(biāo)準(zhǔn)不同，可能會導(dǎo)致截然不同的評價結(jié)果。選擇什么樣的評價標(biāo)準(zhǔn)不僅取決于政策評價的目的，而且與評價者和評價方法密切相關(guān)。政策評價的標(biāo)準(zhǔn)因政策目的與內(nèi)容而異，不同的政策有不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，同一個政策在不同的時期評價標(biāo)準(zhǔn)也不相同。因此，政策評價的標(biāo)準(zhǔn)很多。以下是一些常用的評價標(biāo)準(zhǔn)。

　　1.有效性。政策的有效性是指一項政策實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)的程度。譬如，一項旨在減少農(nóng)村貧困人口數(shù)量的政策，在實施一定時間后農(nóng)村貧困人口絕對數(shù)量的下降或脫貧人口所占的百分比，都是該政策有效性的表現(xiàn)。

　　2.效率。政策的效率是指相對于所投入的成本，一項政策取得的收益大小;或者相對于其所取得的收益，一項政策所需投入成本的多少。它往往以政策的收益成本比或純收益來表示。

　　3.公平性。政策的公平性是指一項政策的收益和成本在相關(guān)群體中分配的平均程度。在有些情況下，一項政策在實施后，其總體目標(biāo)能達到，且益本比可能很高，但是，它所帶來的收益或成本在有關(guān)社會群體中的分配不公平。那么，依據(jù)有效性或效率標(biāo)準(zhǔn)，它可能是一項好政策，但如果依據(jù)公平性標(biāo)準(zhǔn)，則這項政策不可取。例如，一個城市為了鼓勵市民節(jié)約用水，將居民生活用水的價格由原來的2元/噸提高到3元/噸。表面看起來，這種水價調(diào)整很公平，因為新的水價標(biāo)準(zhǔn)對居住在該城市的任何一個居民戶都是一樣的。但是，由于不同的居民戶在收入水平、經(jīng)濟負(fù)擔(dān)、需水量等方面存在差異，同樣的水價可能給不同的居民戶帶來不同的后果。假如一個家庭每月用水10噸，則每月因水價上調(diào)需多支出10元。如果這個家庭的月收人為4000元，則多支出的10元只占其月收入的0.25%;而如果這是一個貧困家庭，月收入可能只有500元，則多支出的10元占其月收入的2%，每個月僅水費支出就占全部家庭收入的6%。所以，同樣多開支10元，對于兩個不同家庭的經(jīng)濟影響是不同的，對后者造成的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)顯然高于前者。因此，這種統(tǒng)一調(diào)價的政策方案會帶來不公平的效果。

　　4.外部影響。一項政策的實施在解決其所針對的問題方面，其有效性、效率和公平性可能很高。但與此同時，它有可能對其他方面產(chǎn)生積極或消極的影響。對于政策的這種外部影響，特別是其消極影響，也必須進行分析評估，以利于減輕和消除不利后果。例如，有些經(jīng)濟政策的實施可能會在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時對環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

　　此外，有人針對政策制定的過程，從政治學(xué)的角度提出了公眾參與度、可預(yù)測性、程序公正性等評價標(biāo)準(zhǔn)。公眾參與度是指在一項政策的制定過程中，政策對象、政策相關(guān)方以及一般公眾參與的程度，譬如，該政策在制定過程中聽取公眾意見的次數(shù)。可預(yù)測性標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)法院判決的實踐提出的，指在正式作出一項政策決定之前，其決定結(jié)果可能被預(yù)測的程度。可預(yù)測性高，說明該政策決定是按照已有的客觀決策標(biāo)準(zhǔn)作出的，其隨意性較低。程序公正性標(biāo)準(zhǔn)同樣源于法律實踐，指的是政策制定必須經(jīng)過適當(dāng)?shù)某绦�，以保證各個政策相關(guān)方(特別是其利益可能受到政策不利影響的群體)有機會表達自己的意見。