一、政策制定的主體

　　政策制定的主體是指享有制定政策的法定權(quán)力，同時對政策后果直接承擔責任的公共權(quán)力機關(guān)和享有職位權(quán)力的個人，包括行政、立法、司法機關(guān)以及在這些機關(guān)中擔任特定職務(wù)的個人。

　　行政機關(guān)是政策制定的主要承擔者。行政機關(guān)擁有行政立法權(quán)和立法創(chuàng)議權(quán)，擁有和可以調(diào)動大批專業(yè)人員，就重大政策問題進行調(diào)查研究，集中和協(xié)調(diào)各方面的意見，對其他部門或政府組織以外的政策研究機構(gòu)所提供的備選政策方案進行研究、評價、論證和抉擇，并最終制定政策方案。

　　立法機關(guān)除了制定法律之外，在某些情況下可以通過提出立法議案的形式，直接提出某種政策規(guī)劃，如果議案獲得通過，則政策規(guī)劃議案就獲得法律效力。通常，在各國議會內(nèi)部，都會設(shè)有一些專業(yè)性的委員會或部門，或?qū)徸h各類政策議案的合理性，或協(xié)助議員制定政策規(guī)劃。如我國全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會等各個專業(yè)委員會。

　　司法機關(guān)的主要職責是實施法律，但通過“判例”解釋法律以及確立司法原則，或者在某些條件下參與法律和政策的制定，同樣是公共政策制定的主體。

　　由于研究機構(gòu)、有關(guān)黨派和利益集團在公共政策的制定過程中只享有建議權(quán)和評議權(quán)，而不享有最終決定權(quán)，并且不對政策后果承擔直接責任，因而，一般認為它們只是對政策產(chǎn)生影響，而不是政策制定的主體。

　　二、政策制定的原則

　　政策制定就是公共政策的法權(quán)主體針對有關(guān)政策問題，依照一定的程序和原則確定政策目標，擬定、評價和最終選擇有關(guān)政策方案的過程。公共政策制定遵循的基本原則包括：

　　(一)系統(tǒng)原則

　　任何一項政策都不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個政策體系中。在政策制定過程中，應(yīng)當整體利益和局部利益相結(jié)合，內(nèi)部條件和外部條件相結(jié)合，眼前利益與長遠利益相結(jié)合，主要目的與次要目的相結(jié)合。不論制定什么政策，都應(yīng)當把它置于一定的政策體系中考慮，搞清楚它與其他政策的關(guān)系，充分估計政策體系的整體效應(yīng)。堅持正確處理全部與局部的關(guān)系，堅持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

　　(二)協(xié)調(diào)原則

　　(三)可行原則

　　政策制定必須符合現(xiàn)實條件的要求，充分估計各種環(huán)境因素對政策的影響與制約。也就是說，政策的制定必須以現(xiàn)實可行為前提。政策制定考慮的可行性一般包括三個方面：一是政治可行性，即某項政策可能被多數(shù)政治團體或大多數(shù)群眾接受，政治風險不高;二是經(jīng)濟可行性，即政策方案實施所必需的資源是能夠充分獲取的，不會產(chǎn)生難以承受的經(jīng)濟負擔;三是技術(shù)可行性，即將政策方案付諸實施在技術(shù)上是可行的。一項政策方案只有在這些方面都具備可行性，才可能順利出臺并真正付諸實施，才有可能取得預(yù)期的效果。

　　(四)合法原則

　　合法原則指的是，公共政策的制定必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。它包括三個方面：其一，政策制定主體的決策權(quán)合法，也就是說，政策制定主體必須在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)決策，而不能越權(quán)決策。其二，政策制定的程序合法， 也就是說，決策行為必須按照有關(guān)法律規(guī)定的程序和方式進行，不能隨意減少或顛倒決策過程中的有關(guān)步驟和環(huán)節(jié)。其三，政策內(nèi)容合法，即所制定的政策的內(nèi)容不能違背有關(guān)法律，不能違背國家或本地區(qū)的宏觀政策和上位政策。

　　(五)民主參與原則

　　現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和快速多變性，使得公共政策的制定成為一項復(fù)雜而艱難的工作。要適時制定有效的公共政策，不僅需要豐富的決策經(jīng)驗，還必須掌握大量的信息，有多種不同學科的專業(yè)知識。因此，僅靠少數(shù)幾位高層決策者是不行的，即使他們具有非凡的決策能力。在政策制定過程中，為了及時發(fā)現(xiàn)政策問題，反映大多數(shù)民眾的需求和愿望，為了集中更多人的智慧，利用有關(guān)專家的專業(yè)知識，必須通過適當?shù)臋C制和程序，使公眾和專家廣泛參與進來。在我國，廣泛的民主參與，不僅是為了保證公共政策制定的質(zhì)量，更是為了保障人民群眾當家作主的權(quán)利得以實現(xiàn)。

　　三、政策制定的程序

　　公共政策的制定是一個動態(tài)的行為過程，有相對規(guī)范的程序，一般包括政策問題的確認與界定、確定政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化等步驟，每個步驟又包含一些不同的具體環(huán)節(jié)。

　　(一)政策問題的確認與界定

　　這是政策制定過程的起點。一般來說，公共政策總是針對特定的公共問題——或者已經(jīng)發(fā)生，或者處于潛在狀態(tài)。有關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)或意識到這個問題之后，應(yīng)當通過一定的方法(如調(diào)查、分析)對問題的性質(zhì)、類型、影響范圍、原因等進行研究分析，從而對問題作出明確的界定。

　　對于任何一個社會而言，每個時期都會有很多的問題出現(xiàn)。這些問題有輕有重，有緩有急。無論是多么富裕的國家或地區(qū)，其公共部門可支配的人、財、物力資源總是有限的，因而不可能同時采取多種政策措施解決所有這些問題。這就要求公共部門在統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上，編制一個政策議程，確定對哪些問題采取政策措施予以解決。在確定一個問題需要通過政策措施加以解決后，便應(yīng)當將該問題納入公共部門的政策議程。所謂政策議程是指有關(guān)決策機關(guān)近期打算通過政策措施予以解決的問題的計劃表。這個計劃表可能是書面的(如立法機關(guān)每年的立法計劃)，也可能只是存在于主要決策者的腦海之中。只有納入了政策議程，這個公共問題便成為了一個政策問題。

　　一個公共問題能否進入政策議程成為政策問題取決于多種因素，其中主要包括：(1)該問題本身的性質(zhì)、影響范圍和嚴重程度;(2)有關(guān)政治組織和利益集團的活動強度;(3)政府部門是否有健全的問題察覺機制，包括負責情報和信息搜集與報告、調(diào)查研究等的機構(gòu)和相應(yīng)的制度;(4)大眾傳播媒體的宣傳力度。其中，政府對公共問題能否進入政策議程具有決定性的影響。一般而論，政治領(lǐng)袖、政黨和利益集團、民意代表、大眾傳媒、政策研究機構(gòu)、政府機關(guān)、偶然性的危機或特殊事件等因素都會影響政策議程的確定。