二、公共政策的分類(lèi)

　　像許多事物一樣，公共政策可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多種分類(lèi)。

　　根據(jù)所指示的方向、所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的綜合程度，公共政策可分為基本政策和具體政策。例如，鄧小平提出的教育要“三個(gè)面向”，是我國(guó)教育領(lǐng)域的一項(xiàng)基本政策，而在全國(guó)實(shí)行九年制義務(wù)教育則是一項(xiàng)具體的教育政策。根據(jù)政策聲明的方式，公共政策可分為成文政策和不成文政策。根據(jù)政策制定主體的管轄范圍，公共政策可分為國(guó)家政策和地方政策。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，我們最常見(jiàn)的政策分類(lèi)是根據(jù)政策涉及的領(lǐng)域劃分的，依據(jù)這種分類(lèi)法，有多少領(lǐng)域就有多少種政策，如國(guó)防政策、經(jīng)濟(jì)政策、能源政策、衛(wèi)生政策、人口政策、科技政策、工業(yè)政策、農(nóng)業(yè)政策、對(duì)外政策、教育政策等。此外，在政策研究中，相對(duì)于規(guī)范與指導(dǎo)通常領(lǐng)域的行動(dòng)的公共政策，還區(qū)別出一種指導(dǎo)和規(guī)范如何制定政策的政策，即元政策。

　　盡管可以對(duì)公共政策作如此多樣的分類(lèi)，而且每一類(lèi)政策又可根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步分出子類(lèi)，但過(guò)多、過(guò)細(xì)的分類(lèi)對(duì)于實(shí)際部門(mén)的工作沒(méi)有重要意義。在此著重論述以下兩種政策，即基本政策和具體政策。

　　(一)基本政策

　　基本政策是公共部門(mén)用以指明或規(guī)定有關(guān)法人、自然人的行動(dòng)方向的公共政策。它主要確定具體政策應(yīng)采取的態(tài)度、應(yīng)依據(jù)的假設(shè)、應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則，是一種宏觀層次上的主導(dǎo)性的政策�；�本政策又可分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是具有全面性和廣泛性的、針對(duì)全國(guó)或全社會(huì)的根本指導(dǎo)原則，也就是我們通常所說(shuō)的基本路線、基本方針。第二類(lèi)基本政策是某一領(lǐng)域各個(gè)部門(mén)開(kāi)展工作的根本指導(dǎo)原則。第一類(lèi)基本政策是第二類(lèi)基本政策的上位政策，后者必須與前者相一致，而不能與之發(fā)生沖突�；�本政策涉及的問(wèn)題主要是確定政策的總體目標(biāo)、政策的作用范圍、政策產(chǎn)生影響的時(shí)間、所使用的政策工具的范圍、政策應(yīng)采取的態(tài)度以及其他一些政策戰(zhàn)略。顯然，這些問(wèn)題與政策制定者所信仰的價(jià)值觀緊密相關(guān)，除非政府更替，或社會(huì)的急劇變化導(dǎo)致政策制定者的價(jià)值觀發(fā)生根本變化，基本政策通常不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的改變，第一類(lèi)基本政策尤其如此。由于有些基本政策指示著一個(gè)國(guó)家的根本發(fā)展方向和要實(shí)現(xiàn)的宏大目標(biāo)，因而常常明確地寫(xiě)在國(guó)家的根本大法——憲法里。此外，我們還可以在一個(gè)國(guó)家所信仰的思想家的著作中，從領(lǐng)袖人物的書(shū)面和口頭指示中，從所遵守的國(guó)際條約和國(guó)際決議中，從具體的政策法律中，發(fā)現(xiàn)和確定這個(gè)國(guó)家的基本政策。

　　(二)具體政策

　　所謂具體政策，就是公共部門(mén)為解決具體問(wèn)題而給有關(guān)法人、自然人規(guī)定的行為 資 料 來(lái)源于 貴大-在線 www.qdbaoqi.com 準(zhǔn)則和行為規(guī)范。廣義的具體政策，指所有基本政策以外的公共政策，狹義的具體政策指條法或條款性的政策，如財(cái)政預(yù)算、行動(dòng)計(jì)劃、法律方案等。通常，基本政策規(guī)定了具體政策的方向，具體政策是貫徹執(zhí)行基本政策的工具，因而不能背離基本政策。在特定情況下，有些具體政策可能與基本政策的方向不完全一致，但至少不能完全與之相悖。

　　基本政策是長(zhǎng)期性的，維持的時(shí)間一般較長(zhǎng)，即使客觀情勢(shì)發(fā)生了某些變化，也可通過(guò)對(duì)原政策重新進(jìn)行解釋來(lái)使之與新的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，而無(wú)須改變基本政策。具體政策則不同，通常持續(xù)的時(shí)間要短得多，這意味著，政府可根據(jù)具體形勢(shì)，在不背離基本政策的前提下，隨時(shí)改變具體政策。例如，我國(guó)在實(shí)行計(jì)劃生育、控制人口增長(zhǎng)的基本政策指導(dǎo)下，在20世紀(jì)60年代提出了“一個(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了”的口號(hào)，而到了80年代，隨著人口形勢(shì)的進(jìn)一步嚴(yán)峻，又制定了“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，嚴(yán)禁超計(jì)劃的二胎和多胎生育”的政策。

　　三、政策分析方法

　　(一)政策分析方法概述

　　政策分析是一項(xiàng)十分復(fù)雜的活動(dòng)，從了解有關(guān)方面的現(xiàn)狀、預(yù)測(cè)未來(lái)的形勢(shì)，到研究政策方案的可行性、評(píng)價(jià)政策產(chǎn)生的效果和影響，分析的內(nèi)容非常廣泛。因此，所需要的分析方法也非常多。多種社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)的方法都可用于政策研究�？傮w而言，政策分析是在搜集資料的基礎(chǔ)上，對(duì)資料進(jìn)行綜合研究和比較，進(jìn)而提出政策方案或?qū)φ�策方案進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程。因此，政策分析方法包括資料搜集的方法和資料分析的方法。其中，資料搜集的方法包括訪談、問(wèn)卷調(diào)查、典型調(diào)查(包括實(shí)地觀察和訪問(wèn))、文獻(xiàn)查閱、抽樣調(diào)查(包括民意測(cè)驗(yàn))等，資料分析的方法則包括綜合定性分析、統(tǒng)計(jì)分析等。這些方法都是社會(huì)科學(xué)研究中比較常用的方法。限于篇幅，本文只在對(duì)政策分析方法進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)要介紹幾種最常用的定性分析方法和定量分析方法。

　　(二)定性分析方法

　　在政策分析中，有很多因素?zé)o法量化，有很多問(wèn)題不適宜用定量的方法進(jìn)行分析，這時(shí)，人們就需要在直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用定性的方法來(lái)進(jìn)行分析，作出判斷和選擇。定性分析方法并不是決策者簡(jiǎn)單地“拍腦袋”，而是要盡可能利用“外腦”，即相關(guān)專(zhuān)家，發(fā)揮他們的判斷能力。發(fā)揮專(zhuān)家作用的形式之一，是請(qǐng)專(zhuān)家個(gè)人作出判斷，發(fā)表意見(jiàn);另一種常見(jiàn)的形式，是召集一定數(shù)量的專(zhuān)家會(huì)議，發(fā)揮專(zhuān)家的集體智慧，避免分析結(jié)果的片面性。除了各種形式的專(zhuān)家會(huì)議之外，還有兩種常用的定性分析方法——前景描述法和德?tīng)柗品ā?/p>

　　1.前景描述法。前景描述法也稱(chēng)腳本寫(xiě)作法，用于對(duì)未來(lái)形勢(shì)的預(yù)測(cè)。這種方法的要點(diǎn)在于，對(duì)某些重要變量在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)作出多種不同的假定，然后根據(jù)這些假定描述關(guān)于未來(lái)的多種可能的前景，并在綜合分析的基礎(chǔ)上，確定哪種前景出現(xiàn)的可能性較大，進(jìn)而分析不同前景對(duì)政府政策選擇的影響。

　　(三)定量分析方法

　　定量研究方法很多，例如，用于預(yù)測(cè)分析的馬爾柯夫模型、用于政策規(guī)劃的排隊(duì)模型和線性規(guī)劃方法、用于決策分析的決策樹(shù)等。本文簡(jiǎn)要介紹與降低行政成本直接相關(guān)的收益一成本分析和成本一效果分析。

　　1.收益一成本分析。收益一成本分析就是對(duì)實(shí)施一項(xiàng)公共政策所需要投入的全部成本和因?qū)嵤┰撜�策而獲得的全部收益分別進(jìn)行計(jì)算，然后，將二者進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)而計(jì)算該政策的凈現(xiàn)值或收益一成本。如果凈現(xiàn)值為正，即收益大于成本，說(shuō)明該政策可行，反之則不可行;或者收益一成本比大于l，說(shuō)明該政策的實(shí)施是值得的，反之，則是得不償失的。

　　除了用于判定一項(xiàng)政策的價(jià)值之外，收益一成本分析還用于對(duì)多個(gè)政策方案作比較進(jìn)而選優(yōu)。也就是說(shuō)，在有多個(gè)政策方案時(shí)，可以分別計(jì)算各個(gè)方案的收益和成本，然后根據(jù)計(jì)算結(jié)果，比較哪個(gè)方案的純收益或收益一成本比更大。

　　2.成本一效果分析。在有些情況下，一項(xiàng)公共政策的收益很難與成本直接進(jìn)行比較，因?yàn)檎�策產(chǎn)生的很多收益特別是一些社會(huì)和政治方面的收益無(wú)法用貨幣加以衡量。譬如，因?yàn)閷?shí)施了一項(xiàng)好的政策而解決了1000個(gè)失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題，為實(shí)施這個(gè)政策投入的成本可以計(jì)算出來(lái)，但這1000個(gè)失業(yè)人員就業(yè)所帶來(lái)的社會(huì)收益卻難以用貨幣表示，因此，人們無(wú)法計(jì)算出收益一成本比或純收益。在這種情況下，人們可以采用成本一效果分析方法。

　　成本一效果分析是在收益無(wú)法貨幣化的情況下，對(duì)達(dá)到既定政策目標(biāo)的各個(gè)政策方案的成本分別進(jìn)行計(jì)算，成本越低的方案就越好。譬如，同樣是解決1000個(gè)失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題，可能有三種不同的方案：(1)政府出資對(duì)失業(yè)人員實(shí)行技能培訓(xùn);(2)政府為失業(yè)人員無(wú)償提供一定數(shù)額的創(chuàng)業(yè)基金;(3)政府免費(fèi)為這些失業(yè)人員辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、三年免征各種稅費(fèi)，并對(duì)一定數(shù)額的貸款實(shí)行貼息。如果三種方案都能達(dá)到解決1000人就業(yè)的目標(biāo)，為了確定采用哪種方案，可以采用成本一效果分析，分別計(jì)算三種方案的成本。計(jì)算結(jié)果出來(lái)后，哪個(gè)方案的成本最低，便采用哪個(gè)方案。

　　上述多種政策研究方法，沒(méi)有明顯的優(yōu)劣之分，在實(shí)踐中需要根據(jù)具體情形和條件選擇采用。一般而論，層次高、涉及面廣的宏觀公共政策分析，定量分析方法的適用性比較差一些，因而經(jīng)常需要采用定性分析的方法。不過(guò)，隨著現(xiàn)代計(jì)算工具的發(fā)展和許多新方法的誕生，定量分析方法應(yīng)用越來(lái)越廣。值得強(qiáng)調(diào)的是，在多數(shù)時(shí)候，研究一項(xiàng)政策通常需要綜合采用多種分析方法。