一、時政背景

　　民以食為天，食以地為本。土地是人類賴以生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。改革開放以來，我國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，耕地保護也初見成效，初步建立起符合國情、適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地管理制度基本框架，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。

　　但我國土地管理仍面臨著不少新情況新問題，一些地方依然出現(xiàn)亂征地、濫用地、非法使用土地等突出問題，群眾反響強烈。土地問題上的官員腐敗以及因土地而引發(fā)的干群矛盾和沖突時有發(fā)生。去年9月江西宜黃因為強拆而發(fā)生的自焚事件，成為社會焦點。4月19日,國家土地督察公告顯示,2010年開展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地3.42萬宗，涉及土地面積73.35萬畝，其中耕地27.45萬畝，有13個省(區(qū))違法占用耕地超過1萬畝。以推進“新農(nóng)村建設”、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名違法建設等類型的農(nóng)村違法用地量大面廣。

　　隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，對土地的需求持續(xù)擴大，人口增長、基礎設施建設等都需占用耕地。據(jù)第一次農(nóng)業(yè)用地普查公布的結(jié)果，1996年，我國的耕地面積是19.51億畝，2003年就降至18.5億畝，7年減少了1億畝。而目前下降到18.26億畝，過去十幾年減少了1.25億畝。我國人均耕地面積不到1.4畝，相當于世界平均水平的40%。如果這個勢頭不能得到有效遏制，糧食安全就存在問題。堅持世界最嚴耕地制度，嚴守18億畝耕地糧食安全警戒線，成為中國發(fā)展過程中的不二選擇。我們的發(fā)展既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間，節(jié)約用地、規(guī)范用地、科學合理用地刻不容緩。

　　中共中央政治局8月23日下午就完善我國土地管理制度問題研究進行第三十一次集體學習。土地管理制度問題是首次進入政治局集體學習的課程表，這與國家近期加強土地管理有關(guān)。胡錦濤在主持學習時發(fā)表了講話。他指出，土地是人類生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國。改革開放以來，我國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，初步建立起符合國情、適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地管理制度基本框架，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。同時，我國土地管理仍面臨著不少新情況新問題。我們的發(fā)展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。建立和完善最嚴格的土地管理制度，堅持節(jié)約集約用地，是貫徹落實科學發(fā)展觀的題中之義，是確保國家糧食安全的戰(zhàn)略舉措，是造福子孫后代、實現(xiàn)中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的長遠大計。我們一定要以對國家和人民高度負責、對子孫后代高度負責的精神，緊緊圍繞以科學發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加強土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)。

　　中國人歷來鐘情于土地。在古老的自然崇拜中，土地據(jù)有重要位置，曾經(jīng)是廣泛的民俗宗教。幾千年前，社稷（社為土地神，稷為谷神）就是國家的代稱。中國漫長的農(nóng)業(yè)立國史，使土地崇拜情結(jié)成為深厚、凝重的歷史文化底蘊。尊崇土地、熱愛土地、珍惜土地的文化，其實幾千年綿綿延延，從來就沒有中斷過--從“社日”到“土地日”，一以貫之。珍惜土地是中國人民傳承千古的美德。

　　2011年的“土地日”宣傳主題是：“堅持科學發(fā)展觀，珍惜每一寸土地”。這個主題，深刻地揭示了珍惜土地與科學發(fā)展相依相從、相輔相成的辯證關(guān)系，顯示出鮮明的時代性和強烈的現(xiàn)實意文，內(nèi)涵是極其豐富的。現(xiàn)在許多地方的工業(yè)化、城市化，實際上還在沿襲平面擴張的道路，無節(jié)制地使用土地、蠶食耕地，這就使中國人多地少的國情雪上加霜。更令人無法忍受的是，一些地方以“發(fā)展”的名義、成百上千畝地占用良田，結(jié)果推平了土地“曬太陽”，或者上了一大堆盲目投資、低水平重復建設的“垃圾項目”。拿珍稀的耕地換這種“垃圾項目”，不僅浪費土地，而且浪費資金、浪費勞動力，這更是焚琴煮鶴的愚蠢行為。

　　用地對發(fā)展是緊約束，國情對用地是緊約束。這一切，要求我們承認用地約束(這是客觀的)，自覺約束用地(這是主觀的)，也就是要珍惜土地，合理用地，集約用地。在中國的國情下，只有寸土必惜其貴，寸土必盡其用，科學發(fā)展才能真正得到體現(xiàn)和保證。

　　二、我國當前土地管理利用存在哪些問題

　　1、過度消耗低效用地的粗放型發(fā)展。我國人多地少，后備耕地資源不多，特別是耕地資源不足，人均耕地僅相當于世界平均水平的40%左右。與此同時，我國用地總體上依然粗放浪費，許多地方新城、新區(qū)快速擴張，城鎮(zhèn)低密度、分散化擴張態(tài)勢明顯，工業(yè)用地容積率僅為0.3－0.6，農(nóng)村地區(qū)空心村、閑置廢棄地普遍存在，空閑用地占村莊用地比重達10%－15%……隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進，建設用地需求剛性上升，土地資源剛性約束進一步顯現(xiàn)，基本國情和發(fā)展階段決定了我國未來用地形勢更加嚴峻，土地供需矛盾日益突出，依靠“投資拉動、資源投入、規(guī)模擴張”的發(fā)展模式不可持續(xù)，過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼。

　　2、大規(guī)模開發(fā)后備土地資源存在依賴。由于多年高強度的土地開發(fā)，我國耕地后備資源已經(jīng)十分有限，扣除生態(tài)環(huán)境建設重點區(qū)域，可開發(fā)的耕地后備資源已由2000年的700多萬公頃銳減至不足500萬公頃，且分布不均衡，依賴大規(guī)模開發(fā)后備資源補充建設占用耕地的模式已難以為繼。加之，依賴出讓土地促進經(jīng)濟增長和城市發(fā)展的模式，刺激了新增建設用地需求，客觀上加劇了供需矛盾，一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“發(fā)展缺規(guī)劃空間、用地缺計劃指標、補充缺后備資源”困局。

　　3. 一些地方政府存在忽視城鄉(xiāng)土地權(quán)利主體平等的現(xiàn)象。在城市化、工業(yè)化快速發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)人地格局和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，地方政府、企業(yè)、集體、個人等多元利益主體之間的土地利益格局深刻調(diào)整，利益關(guān)系日趨復雜，土地利益調(diào)整引發(fā)的社會矛盾和問題凸顯。一些地方政府對被征地農(nóng)民的權(quán)益保護不夠。

　　三、關(guān)于土地問題的幾個認識問題

　　1、有專家認為，確保18億畝耕地以保障糧食安全的觀點是錯誤的。你怎么看？

　　我國是一個發(fā)展中的人口大國，確保13億人有飯吃，歷來是國家的頭等大事。要解決這個問題，只能立足自給而別無他途。但人多地少又是我國的基本國情，耕地資源短缺一直是影響我國糧食安全的關(guān)鍵性因素。若沒有足夠的耕地面積，國家糧食安全將無從談起。

　　除自然因素外，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的用地需求增長是近10多年來造成我國耕地資源不斷流失的一個重要原因。從供給角度看，我國耕地后備資源本來就嚴重不足，加之受水資源短缺等因素的限制，近年來補充耕地的難度越來越大。這就使得我國耕地資源的凈流失現(xiàn)象越來越突出。

　　工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也增加了對糧食的剛性需求，使得確保糧食安全的任務更加繁重。從整體看，在目前農(nóng)業(yè)單產(chǎn)難以大幅度提高、糧食復種指數(shù)的提升空間也越來越窄的情況下，未來我國糧食需求的增長將直接轉(zhuǎn)化為對耕地的剛性需求。因此，保護耕地就不僅僅是一個經(jīng)濟問題，而且是我國經(jīng)濟社會發(fā)展首先要解決的重大戰(zhàn)略問題。

　　2、有觀點認為，耕地保護和城鎮(zhèn)化發(fā)展是個悖論。你怎么看？

　　近20年來，我國在城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時確實出現(xiàn)了耕地面積持續(xù)下降的情況。這似乎表明，我國經(jīng)濟發(fā)展陷入了這樣一個困境：堅守耕地紅線與推進城鎮(zhèn)化似乎難以兩全。

　　事實上，多年來我國城鎮(zhèn)化進程并沒有因為國家實施最嚴格的耕地保護政策而減緩。究其原因，是因為我國在加快經(jīng)濟發(fā)展的同時采取了更加積極有效的政策措施，通過節(jié)約集約用地較好地兼顧了保障城鎮(zhèn)化發(fā)展和保護耕地的雙重要求。

　　嚴格保護18億畝耕地紅線內(nèi)的基本耕地，并不意味著現(xiàn)有耕地都不能占用，而是強調(diào)各項建設都要節(jié)約集約用地，能不占用耕地就應盡量不占，能用劣地就盡量不用好地。對于符合城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、符合產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)約集約用地要求的非農(nóng)建設，我國在土地利用總體規(guī)劃中進行了統(tǒng)籌考慮和合理安排，在用地政策上是有保障的。這更加明確了我國統(tǒng)籌兼顧耕地保護和推進城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略方針。加強耕地保護，嚴格土地用途管制和土地利用年度計劃控制，嚴格控制新增建設用地占用耕地，還可以通過價格機制的調(diào)節(jié)作用，形成土地利用的“倒逼”機制，促進城鎮(zhèn)建設節(jié)約集約用地。這反過來又將有助于緩解土地供需矛盾，減少占用耕地特別是減少占用城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，保持與提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

　　3、一些地方在進行農(nóng)村土地整治時，“趕農(nóng)民上樓”，認為可以提高土地整治的效率。你怎么看這種現(xiàn)象？

　　“拆村并居”提高土地利用效率，打造規(guī)�；�的新農(nóng)村，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，初衷也無可厚非。但是，這些地方因為某些官員好大喜功、急功近利，在執(zhí)行過程中偏離了正確的軌道。

　　開展農(nóng)村土地整治，要以促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農(nóng)田整治為重點，提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重和節(jié)約集約用地水平。要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。

　　四、完善土地管理制度的政策

　　要點當前和今后一個時期，要重點抓好以下4方面工作。

　　第一，切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，把劃定永久基本農(nóng)田作為確保國家糧食安全的基礎，強化耕地保護責任制度，健全耕地保護補償機制，從嚴控制各類建設占用耕地，完善耕地占補平衡制度，加快農(nóng)村土地整理復墾，大規(guī)模建設旱澇保收高標準農(nóng)田。

　　第二，切實實行最嚴格的節(jié)約用地制度，強化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，合理確定新增建設用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序，降低經(jīng)濟增長對土地資源的過度消耗，走集約式城鎮(zhèn)化道路，確保保障性安居工程用地供應，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，完善土地使用標準。

　　第三，切實維護群眾土地合法權(quán)益，嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地，完善征地補償機制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。

　　第四，切實推進土地管理制度改革，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，加快征地制度改革，深化國有土地有償使用制度改革，加強土地行政管理能力建設。

　　五、關(guān)于土地管理的重要論述

　　1、中共中央政治局8月23日下午就完善我國土地管理制度問題研究進行第三十一次集體學習。中共中央總書記胡錦濤在主持學習時強調(diào)，要落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度，堅持各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長；堅持經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化；堅持當前與長遠相結(jié)合，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力，努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

　　2、4月2日至4日，國務院總理溫家寶來到山西省呂梁山區(qū)的嵐縣、興縣和臨縣，深入田間地了解民生。在嵐縣北關(guān)村、興縣張家灣村和村民座談時，溫家寶說，土地是農(nóng)民最大的社會保障，維護農(nóng)民的基本權(quán)益最重要的就是維護土地權(quán)益。耕地不僅是農(nóng)民的利益，也是國家利益，因為中國人太多，地太少。土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不能搞強迫命令。修路、建房都不能亂占農(nóng)民耕地。

　　3、1月21日，國務院副總理李克強在人民大會堂會見基層國土資源管理工作先進代表，與他們座談時說，當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進時期，資源相對不足，需求剛性較強，用地矛盾突出，國土資源管理任務更加繁重。我們必須從國家大局和長遠出發(fā)，創(chuàng)新思路和方式，完善體制機制，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源，推動經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。要堅守保護耕地的“紅線”，加大稀有礦產(chǎn)資源保護力度，節(jié)約和集約利用資源，努力提高資源保障程度，使國土資源這一要素投入發(fā)揮更大效益。

　　李克強指出，要進一步優(yōu)化土地供應結(jié)構(gòu)和布局，特別要確保今年1000萬套保障性住房建設用地，保持普通商品住房用地供應規(guī)模合理增長，為滿足群眾基本住房需求提供保障。要做好征地拆遷補償工作，加快閑置土地清理查處，完善土地招拍掛制度，規(guī)范農(nóng)村土地整治，為人民管好用好土地。