公務(wù)員制度改革

滿分100分 時(shí)限150分鐘

一、注意事項(xiàng)

1.申論考試是對(duì)考生閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、文字表達(dá)能力的測(cè)試。請(qǐng)考生仔細(xì)閱讀給定資料，按要求作答。

2.本試題由“給定資料”和“作答要求”兩部分構(gòu)成�？荚嚂r(shí)限為150分鐘。其中，閱讀給定資料參考時(shí)限為40分鐘，作答參考時(shí)限為110分鐘。滿分100分。

3.答題前，請(qǐng)考生用黑色簽字筆或鋼筆將自己的姓名、準(zhǔn)考證號(hào)填寫清楚，用2B鉛筆將準(zhǔn)考證號(hào)所選項(xiàng)涂黑。用黑色簽字筆或鋼筆在答題卡規(guī)定答題區(qū)域內(nèi)作答，超出答題區(qū)域的作答無效。

4.監(jiān)考人員宣布考試結(jié)束時(shí)，考生應(yīng)立即停止作答，將試題本、答題卡和草稿紙都留在桌上，待監(jiān)考人員允許后，方可離開。

二、給定資料

1.公務(wù)員，給人的第一印象可能就是“鐵飯碗”。但如果有一天，公務(wù)員不再意味著穩(wěn)定，報(bào)考熱還會(huì)持續(xù)嗎？

2008年3月28日，溫州市人事工作會(huì)議傳出一條消息，從2008年開始，該市將在全省率先試行公務(wù)員聘任制，使公務(wù)員隊(duì)伍能上也能下、能進(jìn)也能出，真正“流動(dòng)”起來。

溫州人事部門計(jì)劃，2008年將在市直有關(guān)部門，對(duì)部分高學(xué)歷、緊缺的公務(wù)員崗位，進(jìn)行聘任制試點(diǎn)工作。

“之所以考慮公務(wù)員聘任制，主要還是在工作中發(fā)現(xiàn)了問題。”溫州市委組織部干部綜合處林處長(zhǎng)說，“有些機(jī)關(guān)單位，高層次專業(yè)人才比較緊缺，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)管理、城市規(guī)劃、建筑結(jié)構(gòu)工程等專業(yè)，需要專業(yè)對(duì)口的人才，做專業(yè)性很強(qiáng)的工作。”

在溫州人事局公務(wù)員管理處副處長(zhǎng)曾瑞華看來，類似宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃這樣的工作，如果不是精通經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的專業(yè)人才，很難拿出一套完整的方案。“讓一個(gè)剛?cè)胄械钠胀ù髮W(xué)畢業(yè)生，從事這樣宏觀的工作，難度確實(shí)挺大。”

曾瑞華說，現(xiàn)行的公開招考公務(wù)員方式，雖能滿足機(jī)關(guān)正常補(bǔ)員需要，但由于公開招考涉及面廣，更多精力放在公平性上，無法對(duì)報(bào)考人員的專業(yè)知識(shí)、工作業(yè)績(jī)進(jìn)行考察。“有些時(shí)候，招進(jìn)來的公務(wù)員，并不一定是機(jī)關(guān)單位最需要的類型。”

溫州有關(guān)部門經(jīng)過協(xié)商，決定在一些專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、需要通過特別設(shè)置的職位上，嘗試聘任公務(wù)員。“不過這個(gè)聘任制方案，還要報(bào)經(jīng)省公務(wù)員主管部門批復(fù)，才能組織實(shí)施。目前試行辦法（征求意見稿）還在廣泛征求意見中。”曾瑞華說。

眾所周知，公務(wù)員報(bào)考熱之所以“長(zhǎng)盛不衰”，關(guān)鍵在于公務(wù)員職業(yè)的穩(wěn)定性。

“如果公務(wù)員是聘任的，好像失去了最吸引人的‘鐵飯碗’。還會(huì)有那么多人，花那么大精力去報(bào)考公務(wù)員嗎？”面對(duì)記者的疑問，曾瑞華說，這個(gè)問題他們也考慮過，既然要招到高層次人才，就要拿出吸引他們加入的“資本”。

“聘任制公務(wù)員，除了享有公務(wù)員的各項(xiàng)基本保障外，收入主要根據(jù)雙方協(xié)商的聘任合同。這樣的靈活方式，我們就可能拿出高于一般委任制公務(wù)員數(shù)倍的薪酬，提供給一個(gè)急需的聘任制公務(wù)員。”

聘任制公務(wù)員任期結(jié)束時(shí)，將根據(jù)考核成績(jī)，決定是否續(xù)聘，“經(jīng)考核特別優(yōu)秀的，還能通過一定的程序轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員。”人事部門有關(guān)人員介紹。

有關(guān)人員還表示，其實(shí)聘任制公務(wù)員，對(duì)于有實(shí)力的高層次人才來說，完全可以看做一個(gè)展示自己的舞臺(tái)。在約定的期限內(nèi)，他們?nèi)绻�表現(xiàn)很好，根本不愁將來的出路。

該試行辦法（征求意見稿）上寫明，除了公務(wù)員基本條件外，聘任制公務(wù)員崗位在專業(yè)條件上，比普通招考公務(wù)員的“門檻”顯得更高，一般要求具有博士學(xué)位或高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱，或近幾年在專業(yè)技術(shù)崗位上有突出業(yè)績(jī)或特別貢獻(xiàn)的人。

“我們近期確立的對(duì)象，以博士生為主。另外，一些短期工程，如果需要相關(guān)人才，也會(huì)納入聘任制公務(wù)員考察范圍。”曾瑞華說。

另外，聘任制公務(wù)員選拔機(jī)制，相對(duì)于公開招考公務(wù)員的過程，也會(huì)更加靈活。“我們將更注重對(duì)其專業(yè)知識(shí)和以往工作業(yè)績(jī)的考察，以避免筆試、面試考察的‘平均化’，更多采取‘一對(duì)一’的考察方式。”曾瑞華說。

溫州人事主管部門也認(rèn)為，作為公務(wù)員任用的一種新形式，聘任制可以打破單一的用人方式，拓寬選人的渠道。最終，將利于整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，讓人才真正“流動(dòng)”起來。

2.盡量拉平懸殊，讓公務(wù)員職業(yè)成為三百六十行中的普通一員，公務(wù)員“出口”才能真正流通順暢。

幾乎是從2008年年初開始，就有“公務(wù)員隊(duì)伍將建退出機(jī)制”的說法在坊間流傳。時(shí)至年底，“說法”終于落實(shí)到了紙面上。2008年12月3日，國(guó)家公務(wù)員局在網(wǎng)站上向社會(huì)公布《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》《公務(wù)員考核規(guī)定》三個(gè)試行規(guī)定。同月8日，又公布《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》�？梢哉f，期待已久的“公務(wù)員退出機(jī)制”開始浮出水面。

有關(guān)專家認(rèn)為，若干規(guī)定的出臺(tái)，雖然是一次“制度性的進(jìn)步”，但現(xiàn)行公務(wù)員退出機(jī)制仍不盡如人意。公務(wù)員能否從“鐵飯碗”變成“瓷飯碗”，實(shí)現(xiàn)“干部能上能下，公務(wù)員能進(jìn)能退”，仍是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，公務(wù)員制度改革的任務(wù)依舊任重道遠(yuǎn)。

目前，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍主要有五大“出口”：退休、調(diào)出、辭職、辭退、開除。

此次公布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中，“連續(xù)兩年年度考核被確定為不稱職等次的予以辭退”的規(guī)定，得到了媒體相當(dāng)積極的評(píng)價(jià)。

然而稍稍回顧一下歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“連續(xù)兩年考核不稱職予以辭退”其實(shí)并不是一個(gè)新鮮的規(guī)定。早在1993年《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》和2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》都有幾近相似的表述。

但現(xiàn)實(shí)中，這一規(guī)定的實(shí)施效果究竟如何呢？記者在公務(wù)員群體中隨機(jī)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因考核不稱職而被辭退的案例非常少，只要不是刑事犯罪，一般不會(huì)被辭退或開除。

在某省直機(jī)關(guān)單位工作的李德民說：“我們單位有1 200多人，近幾年沒有一人年終考核‘不稱職’。這次省直機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)暗訪組曝光了我們窗口部門的某些同志，其實(shí)這些現(xiàn)象早就存在，但每年考核仍然是人人‘稱職’。就算真的考核‘不稱職’，也難以痛下殺手將其辭退，領(lǐng)導(dǎo)一般不想找麻煩，同事也不愿得罪人。”

從國(guó)家人事部公布的數(shù)據(jù)，可看出公務(wù)員的辭退率是很低的。1996年至2003年，全國(guó)共有19 374名不合格公務(wù)員被辭退，年均辭退率只有0.05%。

事實(shí)上，公務(wù)員正因“工作穩(wěn)定、待遇良好”吸引著越來越多的大學(xué)畢業(yè)生加入其行列。據(jù)新浪網(wǎng)的一項(xiàng)調(diào)查表明，在4000名公務(wù)員報(bào)考者中，三分之一認(rèn)為“公務(wù)員是鐵飯碗，生活有保障”，六分之一“想換一份安逸的工作”。

“只有充分引入科學(xué)合理的考核考評(píng)機(jī)制，公務(wù)員‘正常退出’的日子才會(huì)來臨。”中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、行政管理專業(yè)博導(dǎo)蔡立輝說。

他認(rèn)為，目前現(xiàn)行公務(wù)員考核機(jī)制仍缺乏足夠的科學(xué)性。依據(jù)最新的考核規(guī)定，公務(wù)員考核(本 文來 源于 貴_大-在線 htTP://www.qdbaoqi.com]的主要程序是：“在一定范圍內(nèi)自我述職——主管領(lǐng)導(dǎo)寫評(píng)語——本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人確定考核等次。”執(zhí)行考核的主體是內(nèi)部化的“主管領(lǐng)導(dǎo)”“部門負(fù)責(zé)人”，而缺少作為公務(wù)員服務(wù)對(duì)象的“社會(huì)公眾”這一群體，容易造成“唯上不唯下”，仍是一種公務(wù)員自說自話的考核。

還有，考核的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)定得比較籠統(tǒng)，“德、能、勤、績(jī)、廉”等的內(nèi)涵、界限究竟是什么，難以準(zhǔn)確評(píng)判操作。如果這些疑惑不能從制度上加以根本解決，公務(wù)員考核機(jī)制還是會(huì)落入形式主義，演變成“年終內(nèi)部獎(jiǎng)金分配方案”。

蔡立輝指出，公務(wù)員考核和政府績(jī)效評(píng)估，是一門復(fù)雜的科學(xué)的系統(tǒng)工程，在國(guó)外有專門機(jī)構(gòu)做這件事，如美國(guó)的政府績(jī)效委員會(huì)、英國(guó)的績(jī)效評(píng)估署，我們可借鑒其經(jīng)驗(yàn)成立專門的政府評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)考核。

3.國(guó)家公務(wù)員局將在2009年加大力度推進(jìn)公務(wù)員相關(guān)制度建設(shè)，其中包括會(huì)同中組部研究制定公務(wù)員辭職、辭退規(guī)定，積極推進(jìn)分類管理和聘任制制度建設(shè)等重要舉措。這是人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)、國(guó)家公務(wù)員局副局長(zhǎng)楊士秋在全國(guó)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理工作會(huì)議上介紹的情況。

“要加快公務(wù)員法配套法規(guī)建設(shè)進(jìn)程。”楊士秋說，“經(jīng)過幾年的不懈努力，我們會(huì)同有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了10個(gè)公務(wù)員法配套法規(guī)。2009年，配套法規(guī)建設(shè)的任務(wù)是——會(huì)同中組部研究制定公務(wù)員辭職、辭退規(guī)定，錄用考試報(bào)考者違紀(jì)違規(guī)處理辦法，錄用特殊職位體檢標(biāo)準(zhǔn)；研究起草公務(wù)員回避、轉(zhuǎn)任規(guī)定，新錄用公務(wù)員試用期管理辦法，違反公務(wù)員法責(zé)任追究辦法等規(guī)章。”

“與此同時(shí)，還要會(huì)同相關(guān)部門研究制定公務(wù)員專項(xiàng)處分規(guī)章，推進(jìn)行政執(zhí)法人員資格制度建設(shè)。”楊士秋表示。此外，國(guó)家公務(wù)員局還將積極推進(jìn)分類管理和聘任制制度建設(shè)。“要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、試點(diǎn)先行、科學(xué)穩(wěn)慎的原則，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不斷深化試點(diǎn)內(nèi)容，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立分類管理制度和聘任制公務(wù)員管理規(guī)范。”楊士秋說，目前，有關(guān)部門已草擬了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行規(guī)定和聘任制公務(wù)員管理辦法。

據(jù)了解，國(guó)家公務(wù)員局2008年在研究制定了行政執(zhí)法類公務(wù)員管理試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上，已會(huì)同工商總局在上海等6�。ㄊ校┕ど绦姓�管理系統(tǒng)部分單位開展試點(diǎn)工作，在深圳、浦東新區(qū)、溫州市和證監(jiān)會(huì)開展了公務(wù)員職位聘任制試點(diǎn)工作。

4.對(duì)于四處盛傳的“退出機(jī)制有望年內(nèi)建立”的消息，楊建順依舊冷靜地認(rèn)為，“這將會(huì)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程”。他的理由是，退出機(jī)制的完善既需要理論的引導(dǎo)，又需要具體實(shí)踐的助推，特別是傳統(tǒng)制度形成的慣性，需要時(shí)間來慢慢改變。

專家普遍認(rèn)為，退出機(jī)制一旦細(xì)化，就需要面對(duì)各種繞不過去的問題。比如最低服務(wù)年限，雖然公務(wù)員法沒有規(guī)定，但習(xí)慣上都按五年執(zhí)行，五年中就算是公務(wù)員自己想退也不允許；另一種情況是，公務(wù)員自己不想退而單位不想再用。“這里面又有很多不同的情況，需要區(qū)別對(duì)待，分別制定標(biāo)準(zhǔn)。”

如果從外部審視，完善退出機(jī)制過程中最關(guān)鍵的詞匯其實(shí)就只有四個(gè)字——“利益平衡”。有兩大難點(diǎn)亟須破解：一是退出后的補(bǔ)償問題，二是如何確保這一機(jī)制的可支持性和可接受性。這兩大難點(diǎn)會(huì)衍生出一系列的問題，比如哪種情況屬于補(bǔ)償范圍？具體補(bǔ)多少？標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么？在制定各種退出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)各方能否接受？

類似的問題還有，連續(xù)兩年考核不稱職也是辭退的一種情形，那么，考核標(biāo)準(zhǔn)是什么？如果說是違反紀(jì)律，誰來判斷？如何判斷？如果是開除，是否給公務(wù)員陳述、申辯的機(jī)會(huì)？還有公務(wù)員退出的救濟(jì)機(jī)制，現(xiàn)有規(guī)范中對(duì)此很少涉及，導(dǎo)致了目前的申訴機(jī)制不是很有效。那么，怎樣才能給公務(wù)員一個(gè)公平的申訴機(jī)會(huì)？

此外，公務(wù)員的社會(huì)保險(xiǎn)問題也是阻礙公務(wù)員順利退出的一大原因。所有的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員們都不得不考慮這樣一個(gè)問題：將來，無論是辭職還是辭退，社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移都會(huì)成為一個(gè)大麻煩。“我們現(xiàn)在是沒有各種社會(huì)保險(xiǎn)的，就像我，工作了10年，如果換一個(gè)單位，比起同工齡的人，我就少交了10年的保險(xiǎn)，肯定是非常吃虧的。”于慶說，他并不反對(duì)建立公務(wù)員退出機(jī)制，但他認(rèn)為，相關(guān)的配套保障措施必須要及時(shí)跟上。

“這些問題都需要在原有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上予以細(xì)化，出臺(tái)一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和程序。”楊建順說。

5.從1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布施行起，我國(guó)公務(wù)員制度在設(shè)計(jì)、實(shí)施到完善等方面，都一直致力于通過健全科學(xué)的管理機(jī)制，以去除以往能進(jìn)不能出、能上不能下、“鐵飯碗”、“鐵交椅”等“機(jī)關(guān)病”。

一方面，除建立退休、升降、交流等制度實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的正常交替更新外，公務(wù)員制度還特別設(shè)立了辭職辭退制度，使機(jī)關(guān)人事管理不再死水一潭。另一方面，公務(wù)員制度中的廉政約束機(jī)制也逐步發(fā)揮“威力”。這主要體現(xiàn)為有關(guān)公務(wù)員紀(jì)律、處分和回避制度以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和“熱點(diǎn)”職位有計(jì)劃地輪崗，對(duì)有親屬關(guān)系的公務(wù)員在任職和執(zhí)行公務(wù)時(shí)實(shí)行回避等，加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員的有效監(jiān)督。

2005年頒布的《公務(wù)員法》更是突出了對(duì)公務(wù)員的嚴(yán)格管理：除規(guī)定了嚴(yán)明的行為規(guī)則和考核、懲戒制度外，還規(guī)定了公務(wù)員9項(xiàng)基本義務(wù)、16項(xiàng)基本紀(jì)律，進(jìn)行嚴(yán)格考核，而考核結(jié)果則與職務(wù)的升降、與漲工資發(fā)獎(jiǎng)金以及辭退相掛鉤；違反紀(jì)律的要受處分。

根據(jù)《公務(wù)員法》，公務(wù)員的辭職，是公務(wù)員根據(jù)本人意愿，辭去所擔(dān)任的職務(wù)，離開公務(wù)員隊(duì)伍，解除與所在機(jī)關(guān)的任用關(guān)系的行為。既包括辭去公職，又包括擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員辭去公職和自愿辭職以及領(lǐng)導(dǎo)成員的引咎辭職和責(zé)令辭職。

針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部辭職，《公務(wù)員法》第82條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與辭去公職不同，公務(wù)員辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后還保留公務(wù)員身份，還可能安排別的工作。

在國(guó)外，引咎辭職是選舉產(chǎn)生的政治官員的一種自責(zé)行為。而在我國(guó)，官員的引咎辭職是近年才發(fā)展起來的一種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任的方式。早在2002年中央頒布實(shí)施的《干部選拔任用條例》，就對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職作了明確規(guī)定。

“《公務(wù)員法》在此基礎(chǔ)上，將引咎辭職制度法制化。因此，引咎辭職既有政治性，又有法律性，可以說是一種政治法律責(zé)任，這是我國(guó)法律責(zé)任體系中一種新的責(zé)任制度。”國(guó)家行政學(xué)院教授劉旭濤表示，建立引咎辭職制度，從法律上解決了長(zhǎng)期困擾人事管理中領(lǐng)導(dǎo)干部“能上不能下”的問題，為建立一支適合新時(shí)期任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍提供了法制保障。

專家認(rèn)為，引咎辭職制度不同于公務(wù)員因自己直接的違法違紀(jì)行為導(dǎo)致的帶有強(qiáng)制性的紀(jì)律處分和法律制裁，而是在領(lǐng)導(dǎo)成員的行為尚不夠紀(jì)律處分和法律制裁的情況下承擔(dān)政治責(zé)任的一種形式。