一、注意事項

　　1.申論考試是對考生閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、文字表達能力的測試。請考生仔細閱讀給定資料，按要求作答。

　　2.本試卷由“給定資料”和“作答要求”兩部分構成。考試時限為150分鐘。其中，閱讀給定資料參考時限為40分鐘，作答參考時限為110分鐘。滿分100分。

　　3.答題前，請考生用黑色簽字筆或鋼筆將自己的姓名、準考證號填寫清楚，用2B鉛筆將準考證號所選項涂黑。用黑色簽字筆或鋼筆在答題卡規(guī)定答題區(qū)域內作答，超出答題區(qū)域的作答無效。

　　4.監(jiān)考人員宣布考試結束時，考生應立即停止作答，將試題本、答題卡和草稿紙都留在桌上，待監(jiān)考人員允許后，方可離開。

　　二、給定資料

　　1.強制拆遷引發(fā)的社會矛盾多年來都是各方關注的焦點。2009年11月前后，上海、成都等地幾起因為強拆引發(fā)的惡性沖突事件更是強烈挑動著社會的敏感神經。11月7日，來自北京大學法學院的沈巋等五位學者向全國人大常委會遞交了《關于對〈城市房屋拆遷管理條例〉進行審查的建議》。建議書列舉了《拆遷條例》與現(xiàn)行法律存在的三方面沖突：一是，依據(jù)憲法和法律，補償應在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決；二是，征收、補償主體應是國家，征收補償法律關系應是行政法律關系，但《拆遷條例》卻將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關系界定成民事法律關系；三是，對單位、個人房屋進行拆遷，必須先依法對房屋進行征收，而《拆遷條例》卻授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就給予拆遷人拆遷許可。

　　沈巋等五位學者在遞交的《審查建議》中引用了相關的法律規(guī)定。《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《城市房地產管理法》第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”專家們據(jù)此認為，要通過征收獲得公民房屋的所有權，必須具備三個法定條件，亦即必須滿足三個標準：（1）“為了公共利益”；（2）“依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序”；（3）“給予補償”。

　　2.2009年12月26日，全國人大常委會法工委副主任王勝明表示，《拆遷條例》是2001年制定的，全國人大有關部門一直在加緊推動《拆遷條例》的修改。王勝明強調，2001年以后，黨中央、國務院關注并保障民生，在房屋拆遷和土地征收問題上作出了許多保障廣大農民和城市居民合法權益的新規(guī)定。2007年通過的《物權法》就是根據(jù)黨中央和國務院這些新規(guī)定出臺的，并與這些新規(guī)定是一致的。王勝明舉例說，《物權法》中對土地征收、房屋拆遷都規(guī)定了補償款，里面用了一個詞叫“足額支付”，就是因為補償款在實踐當中有時候到不了位，所以《物權法》規(guī)定要足額支付，而且還提到要安排被征地農民的社會保障費用，要保證城市居民被拆遷人的居住條件。這些都是國務院在2001年以后特別是2004年、2005年、2006年有關文件中的明確規(guī)定。王勝明指出，2001年的《拆遷條例》應當修改，“但是大家一定要注意到，這些年來我國的發(fā)展變化非�？�，黨中央、國務院在保障民生方面作出了許多重大的制度性安排”。

　　3.2010年1月29日，國務院法制辦在官網正式公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》草案，向公眾公開征求意見。依據(jù)新的《條例（草稿）》，拆遷屬國家征收行為，由政府來主導完成，這是拆遷工作理念上的重要變化。國家有關法律法規(guī)的變化，勢必要求改變長期以來形成的開發(fā)商主導拆遷的模式，代之以政府為拆遷主體、政府主導拆遷的制度設計。政府主導拆遷的實質是政府承擔起組織實施拆遷的職能，把城市拆遷作為政府公共管理和公共服務的一項重要內容。實行政府拆遷后“熟地出讓”或“熟地建設”的模式符合憲法和法律精神，可以從根本上避免土地閑置、爛尾地塊以及被拆遷人利益無法得到充分保障等諸多問題的出現(xiàn)，也可以從根本上解決“拆遷難”問題。

　　事實上，早在2007年12月14日，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》草案就已經在國務院第200次常務會議上審議過。據(jù)新華社報道，此次會議要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后，再次提請國務院常務會議審議，然后公開征求意見，再由國務院決定公布施行。國務院總理溫家寶說：“這樣做，用的時間長一些，但這是對國家、對人民負責。”

　　4.開發(fā)商主導的拆遷模式不合常理的地方在于，開發(fā)商原本就不該與被拆遷人發(fā)生聯(lián)系。就好像甲（政府）從乙（被拆遷者）處買東西，然后賣給丙（開發(fā)商）�？墒乾F(xiàn)在是乙和丙直接談起了價格，甲坐地收差價。我們可以看到，在政府、開發(fā)商、被拆遷人之間的利益關系中，開發(fā)商和被拆遷人的利益指向其實是非常清晰的，即都是追求其自身利益的最大化，這是符合市場經濟的基本邏輯的。只有政府的利益指向是模糊的。政府本應該代表公共利益決定是否拆遷，并運用行政權力平衡各方的利益，最大限度地實現(xiàn)城市和人民的根本利益。但是在目前的中國社會現(xiàn)實中，政府在城市拆遷中還可能表現(xiàn)出其他利益追求，例如片面追求城市建設水平的提高，營造政績，直接獲取土地出讓金等等。這樣造成的結果就是政府和開發(fā)商形成利益同盟，成為強勢的一方，而被拆遷人則成為弱勢的一方。

　　在政府看來簡單省事的開發(fā)商主導的房屋拆遷模式，很容易損害拆遷活動各方參與者的權益。被拆遷人是首當其沖的受害者。為了盡快完成房屋拆遷，開發(fā)商會將房屋拆遷工作承包給專業(yè)的拆遷公司；為了減少拆遷費用的支出，拆遷公司又會有意降低拆遷補償標準；為了排除拆遷障礙，拆遷公司甚至不惜采取違法拆遷或者野蠻拆遷，直接傷害了被拆遷戶的財產和人身利益。再加之，政府有時也會直接或間接地參與拆遷活動，利用公權力干預拆遷人的私權利，最終造成被拆遷人權益的損害。比如，地方政府為了吸引開發(fā)商的資金投向，大多以行政手段決定基本價格，壓制市場價格。這樣，開發(fā)商就能夠以較低的開發(fā)成本取得較高的利潤。尤其是當政府和開發(fā)商結成利益同盟時，被拆遷人的權益會受到更大的損害，自己的房子不得不拆，對指定的價格不得不接受。

　　面對巨大的社會壓力，政府部門并不能完全退居幕后。拿到土地的開發(fā)商抱怨政府開具空頭支票，批評政府只收取土地轉讓金，卻不提供平整好的建設用地。對于開發(fā)商而言，政府是土地的出讓者，可以說是商品的銷售人，開發(fā)商是土地的受讓者，可以說是商品的消費者；當消費者發(fā)現(xiàn)所購買的商品不堪使用時，當然要找這個商品的出售者解決問題，政府作為銷售者自然不可能置身事外。另一方面，被拆遷人沒有得到合理補償或者蒙受野蠻拆遷之苦，必定會將怨氣發(fā)泄到政府身上。這樣一來，政府本想回避矛盾，沒想到反而將拆遷的矛盾最終匯集到了政府自己身上。

　　另外，政府要從開發(fā)商那里獲取土地出讓金，開發(fā)商必然要將這筆出讓金打入開發(fā)成本，最終又把它全部轉嫁給廣大購房者。因此，政府獲取土地出讓金行為在一定程度上存在著“與民爭利”的問題。其實，開發(fā)商也不輕松，他們要面對“釘子戶”的頑強抵抗，拆遷速度、施工進度并不像想象得那么快，無形中增加了其開發(fā)成本。尤其是他們一方面要面對來自政府的種種壓力，另一方面又要面對被拆遷人多種方式的抵制對抗，常使自己處于風口浪尖，成為矛盾的焦點，甚至留給社會不好的印象。

　　5.野蠻拆遷不僅損害群眾利益，也影響社會和諧，甚至還會導致社會不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。追根溯源，主要有兩方面原因令此劣行彌久難改。

　　其一，對于政府部門強行拆遷群眾違章建筑行為，有關人士認為，盡管群眾貪圖利益搞違章建筑的行為觸犯了法律，但政府部門提前不制止的態(tài)度有失職嫌疑，強行拆遷措施又太過分，無異于開發(fā)商的野蠻拆遷；若從社會影響方面來看，政府部門強行拆遷的行為，更加惡劣，不僅損害了群眾利益、影響了社會和諧，還有損政府的形象。

　　其二，有關人士表示，開發(fā)商強行拆除民房只需付出少許賠償便可了事，之后就能“運作”牟取驚人暴利。有報道說，一老婦上街買菜的工夫，住房便被夷為平地。一些開發(fā)商還擁有房屋拆遷資質，政府確定開發(fā)后往往由其具體實施拆遷、補償事宜。如此“權利一體”，他們難免會打著“維護公共利益”的幌子不擇手段拆房。讓開發(fā)商“越俎代庖”無異于“請狼放羊”。

　　6.2004年和2007年就有一些法律界人士向全國人大提出過對《拆遷條例》進行審查的建議�？梢哉f，《拆遷條例》修改的阻力來自全國。一方面，我國實行分稅制改革以后，地方的財政收入很大一塊來自國有土地轉讓所得，比如江南一帶財政收入的70%來自土地轉讓，這是一個大的阻力。另一方面是地方經濟發(fā)展的需要，拆遷后的重建、舊城改造、招商引資是一個大的產業(yè)鏈，對地方GDP的拉動非常大。有研究者利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)具體地計算出浙江省某區(qū)域土地征收所得增值收益的分配結果：政府為56.97%，開發(fā)商為37.79%，村集體經濟組織及農戶為5.24%。

　　五位學者遞交《審查建議》后兩個月不到的時間里，共收到了三百多封信件。其中有封地方拆遷辦主任的信件，和學者發(fā)生了激烈的“交鋒”。該主任在來信中說：“總的感覺是國務院法制辦的草案太草率，法學家的意見不靠譜。”信中說，如果有100戶人家，99戶簽署了協(xié)議，1戶沒有簽署，那么該土地無法實現(xiàn)交地。1戶人家足以綁架99戶人家的利益，“如果法學家沒有看到這一點，而是拘泥于法律概念，我只能感到遺憾”。這位拆遷辦主任提出了幾個觀點：其一，新條例太注重個體的權利忽視集體的權利。其二，新條例是法治的進步、社會的退步。從法理上看，新條例很“美”：尊重權利、尊重公益、尊重司法等等，然而，如果真的照新條例實施，估計整個拆遷得停止。因為除了很明顯的公共設施建設外，政府很難通過行政程序來界定出“公共利益”。沒有財政收入的增長，一切建設免談。其三，新條例沒有看到我國土地制度的“特色”。“如果沒有‘良性違憲’，我們可能還都住在集體宿舍等著分房子呢。”該主任反問道：沒有拆遷，有中國近十年快速的城鎮(zhèn)化嗎？有我們居住的現(xiàn)代化小區(qū)嗎？