所謂政策執(zhí)行，指的是把政策方案變?yōu)檎�策現(xiàn)實，從而解決政策問題、滿足公共需要、實現(xiàn)政策預定目標的所有活動。在這些活動中，最基本也是最重要的工作是解釋、組織和實施。所謂解釋，就是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為一般群眾所能理解和接受的信息;所謂組織，就是搭班子、建隊伍，形成政策執(zhí)行機構(gòu)，擬定執(zhí)行辦法和落實政策內(nèi)容;所謂實施，就是由政策執(zhí)行者提供服務和設備，支付各項活動經(jīng)費等。

　　一、政策執(zhí)行的主體

　　政策執(zhí)行不是單一方面的行為過程，而是政策執(zhí)行者、政策對象(也稱政策執(zhí)行的相對人或標的群體)在一定環(huán)境下的一種互動過程。這一過程涉及的因素包括：理想化的政策方案、政策執(zhí)行機構(gòu)和個人、政策對象以及構(gòu)成政策執(zhí)行環(huán)境的各種社會、經(jīng)濟、文化因素。其中，負責政策執(zhí)行的機構(gòu)和其人員是政策執(zhí)行的主體。

　　在執(zhí)行不同的政策時，執(zhí)行主體可能不一樣。在大多數(shù)情況下，擔任政策執(zhí)行主體的是各級行政機關、司法機關及其人員。雖然立法機關的主要職責是就法律和重大政策問題作出決策，但在有些情況下，立法機關特別是地方立法機關也是政策執(zhí)行的主體。例如，一些地方立法機關為貫徹落實國家的基本法律而制定有關法規(guī)、開展督查，實際上構(gòu)成了一種政策執(zhí)行行為。值得注意的是，政策執(zhí)行并非政府機構(gòu)和其人員的專利。在很多情況下，一些非政府的組織機構(gòu)(如行業(yè)協(xié)會)，乃至私營企業(yè)都可以擔當政策執(zhí)行主體的角色。20世紀80年代以來，很多國家的政府將原來由公共部門直接實施的管理活動、直接提供的公共服務承包或委托給私營企業(yè)或社會中介組織，使它們成為政策執(zhí)行的主體。這種做法不僅有助于提高政策執(zhí)行的效果，而且不同程度地降低了政府的行政成本。這種政策執(zhí)行主體的多元化趨勢近些年來越來越明顯。當然，如果不作適當?shù)闹贫劝才�、沒有建立相應的機制，這種做法也可能對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生消極影響。

　　二、政策執(zhí)行的程序和原則

　　(一)政策執(zhí)行的程序

　　一般而言，一項公共政策的執(zhí)行大致包括這樣幾個步驟：政策宣傳;擬定執(zhí)行計劃;組織落實;政策執(zhí)行試點;全面實施。在實際過程中，并非每一項政策的執(zhí)行都必須經(jīng)過這五個步驟，其中有的步驟可以視情況而簡化。

　　1.政策宣傳。政策宣傳就是通過政府部門或大眾傳媒把有關政策的目標、目的和內(nèi)容用公眾所能理解的語言傳達給各種社會主體，促進執(zhí)行者、執(zhí)行對象及一般社會公眾對政策內(nèi)容和意義的理解與認同，從而自覺自愿地執(zhí)行政策、接受政策和支持政策的活動。執(zhí)行者只有在充分理解政策的目標、意義、內(nèi)容和精神實質(zhì)的基礎上才能積極主動、及時準確地執(zhí)行政策，才能避免政策在執(zhí)行中扭曲走樣。而政策對象，即政策執(zhí)行的標的群體或利益相關群體也需要在充分認識一項政策與自己的切身利益關系后，才能確定是否采取政策順從行為。因此，在開展實質(zhì)性的政策行動之前，進行充分的政策宣傳十分重要。需要注意的是，政策宣傳必須忠實于政策的精神實質(zhì)，不能為了保護執(zhí)行者的利益或為了減少執(zhí)行阻力而斷章取義，作片面宣傳，使政策在未付諸實施之前就被歪曲。

　　2.擬訂執(zhí)行計劃。政策執(zhí)行是一項相當復雜的工作。為了保證政策得到有效的執(zhí)行，需要制訂周密的執(zhí)行計劃，即在準確領會政策精神的基礎上及時制訂達成政策目標的行動方案。執(zhí)行計劃的主要內(nèi)容包括：(1)分解政策目標，即把要實現(xiàn)的政策目標予以細化;(2)預測和弄清應有的執(zhí)行資源，包括人、財、物等資源，并對資源的分配使用作出安排;(3)擬定具體的執(zhí)行步驟;(4)準備各種防范措施。

　　3.組織落實。這一階段主要涉及以下工作：(1)根據(jù)政策目標和管理需要，明確指定或建立專門的執(zhí)行部門和機構(gòu)，明確各執(zhí)行部門的職責范圍;(2)選擇和安排政策執(zhí)行機構(gòu)的人員;(3)劃撥經(jīng)費和做好各種物質(zhì)準備;(4)落實目標任務;(5)制定和健全各種規(guī)章制度。

　　4.政策試點。為了慎重起見，避免因政策設計不當造成不良后果，一些重大政策在全面實施之前，往往有必要先在較小的范圍內(nèi)進行試點，以便了解政策的實際效果，為全面實施取得經(jīng)驗。通常，試點大致包括選擇試點單位或地區(qū)，設計試點方案、在試點范圍內(nèi)實施政策、總結(jié)試點結(jié)果和經(jīng)驗等幾個階段。

　　5.全面實施。如果經(jīng)過試點證明政策有效，下一步便是在試點經(jīng)驗的基礎上，全面落實政策方案包含的各種活動，即全面實施政策。這標志著政策執(zhí)行進入全面管理階段，其主要工作包括指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并處理執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種突發(fā)事件。

　　(二)政策執(zhí)行的原則

　　為了保證政策得到有效的執(zhí)行，需要遵循一系列原則，主要包括：

　　1.計劃性原則。政策執(zhí)行是一個系統(tǒng)工程，涉及很多因素，具有時間上的階段性、連續(xù)性和空間上的協(xié)調(diào)性，因此要求執(zhí)行者必須統(tǒng)籌兼顧，有計劃、有步驟地進行。這就需要執(zhí)行者在執(zhí)行前擬定周密的計劃并嚴格按計劃執(zhí)行政策。

　　2.忠實性原則。在執(zhí)行政策的過程中，執(zhí)行者必須忠實于政策的基本宗旨。這要求：(1)執(zhí)行機構(gòu)和人員在理解政策基本精神上要準確，不要隨意解釋或一知半解，甚至為了本地本部門的利益蓄意曲解政策的本意;(2)在實際執(zhí)行過程中，要保證政策不走樣、不搞土政策、不搞看關系“下菜”;(3)要按政策執(zhí)行計劃及時地執(zhí)行政策;(4)在執(zhí)行過程中要及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題。

　　3.靈活性原則。政策執(zhí)行的環(huán)境復雜多變，考慮再周全的政策也不可能完全適應于所有的具體情形。因此，要求政策執(zhí)行者在把握政策精神實質(zhì)的基礎上，因地制宜，結(jié)合具體的執(zhí)行環(huán)境，采取靈活的策略，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。這里說的靈活性，指的是為了保證在有效的期限內(nèi)達成政策目標而在手段上、策略上進行的靈活變通，政策目標本身是不允許“靈活”的。

　　三、影響政策執(zhí)行有效性的因素

　　一項政策能否得到有效的執(zhí)行，是決定該政策能否達到預期目標、取得預期效果的關鍵之一。影響政策執(zhí)行有效性的因素很多，我們主要從四個方面分析：

　　(一)政策方案

　　在影響政策執(zhí)行有效性的諸多因素中，首先一個因素就是政策方案本身。這是因為，如果政策方案本身存在問題，必然給政策執(zhí)行帶來困難。政策的合法性、合理性和可執(zhí)行性等都會對政策執(zhí)行的有效性產(chǎn)生影響。

　　1.政策的合法性。政策的合法性是指該政策的內(nèi)容、形式和制定過程符合已有法律規(guī)范或者公眾普遍認同的傳統(tǒng)規(guī)范。只有合法的政策才會具有權威性，才會產(chǎn)生約束力，才會為廣大人民群眾所遵從。政策的合法性包括三個層面：

　　第一個層面涉及統(tǒng)治的正當性，即政策制定主體的合法性，這是政策合法性的前提。第二個層面的合法性指的是政策的“出身”要正，即政策本身的形式、制定和實施的過程要符合法定程序，政策內(nèi)容要符合現(xiàn)行憲法和法律的基本精神與具體原則規(guī)定。而且，下一級政府的政策法規(guī)不能違背上一級政府的有關法律和法規(guī)。第三個層面的合法性是指政策與人們所遵從的傳統(tǒng)習慣相一致，即符合人們心中的“法律”。一般而論，一項政策在符合現(xiàn)行法律規(guī)定的條件下，如果與人們的傳統(tǒng)文化和心理習慣有較高程度上的一致性，則執(zhí)行難度要小一些，否則執(zhí)行起來會比較困難，甚至根本無法執(zhí)行。

　　2.政策的合理性。所謂合理的政策，是指政策應該建立在一定的社會通行價值標準的基礎之上，應該建立在理性的分析判斷的基礎之上，而且政策目標應該明確、具體，政策方案沒有明顯的漏洞。具體說來，一項政策是否合理，應該滿足這樣一些條件：一是政策應該有堅實可靠的社會通行價值標準作為基礎;二.是政策內(nèi)容應該有其內(nèi)在的邏輯關系;三此 資 料 轉(zhuǎn) 貼 于 貴-大.在,線 HtTp://www.qdbaoqi.com是政策目標具體明確，具有針對性和可行性;四是政策方案比較嚴密。在現(xiàn)實生活中，許多看起來很好的政策之所以執(zhí)行起來效果不好，其主要原因之一正在于政策方案質(zhì)量不高，要么目標不合理，要么政策措施不當，要么有漏洞，要么沒有考慮執(zhí)行機構(gòu)和外部環(huán)境的具體情況等。

　　3.政策的可執(zhí)行性。政策的可執(zhí)行性是建立在政策的合理性基礎之上的，但一項合理的政策，因為政策執(zhí)行的主、客觀條件有可能還不成熟，有時候也不一定具有可執(zhí)行性。譬如，政策方案過于復雜，管理難度過大，人力、物力、財力不足等，這時該政策的執(zhí)行便會受到影響。

　　(二)政策執(zhí)行主體

　　作為政策執(zhí)行的一部分，從執(zhí)行機構(gòu)到個體的執(zhí)行人員，乃至整個政策執(zhí)行體制，都有可能對政策執(zhí)行的有效性產(chǎn)生影響。

　　1.執(zhí)行機構(gòu)。一項政策最終要落實到一個個具體的執(zhí)行機構(gòu)來執(zhí)行。這些機構(gòu)可以積極主動和創(chuàng)造性地執(zhí)行一項政策，也可以陽奉陰違，走走形式，做一做表面文章，甚至可能公開抵制�？梢�，執(zhí)行機構(gòu)對政策執(zhí)行效果的影響十分重大。一般認為，執(zhí)行機構(gòu)的生成是一個“它組織”過程，而不是“自組織”的過程，即執(zhí)行機構(gòu)都是上級機構(gòu)決定的結(jié)果，上級機構(gòu)不僅可以指定政策執(zhí)行機構(gòu)，規(guī)范執(zhí)行機構(gòu)的價值取向和組織結(jié)構(gòu)方式，也決定執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行資源和能力。但另一方面，一個執(zhí)行機構(gòu)一旦建立，就會出現(xiàn)某種程度的“自組織”現(xiàn)象。也就是說，它就有了一定程度的“自我意識”，有一定的自由裁量權，甚至有自身的所謂“單位利益”。如果在政策執(zhí)行過程中，這種自由裁量權的使用不當，或者執(zhí)行機構(gòu)以自身利益為中心，就會影響政策執(zhí)行的有效性。

　　2.執(zhí)行人員。政策執(zhí)行機構(gòu)是由單個的執(zhí)行人員組成的。政策執(zhí)行水平的高低、政策執(zhí)行效果的好壞，在相當程度上是由政策執(zhí)行人員的素質(zhì)所決定的。這里所說的素質(zhì)包括三個方面：一是政策執(zhí)行人員應該有效忠國家的信念、良好的自律精神和職業(yè)道德;二是要掌握一定的專業(yè)知識和技能，能夠準確理解和把握政策精神和具體內(nèi)容;三是有一定的工作經(jīng)驗，能夠在政策執(zhí)行過程中妥善處理各種復雜的利益關系，能夠處理工作中出現(xiàn)的各種突發(fā)性“危機”，具有創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的能力。

　　為了使執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過程中更好地開展工作，必須解決執(zhí)行保護問題，即依法保護執(zhí)行人員個人的基本權力和工作權力。這些權力至少應該包括人格保障權、身份保障權、職務保障權、執(zhí)行公務保障權、職務行使知情權、行政裁量權、自由申辯權、事實確認權等。不落實好執(zhí)行保護，政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時難免有后顧之憂，進而對其政策執(zhí)行工作產(chǎn)生影響。

　　3.政策執(zhí)行體制。政策執(zhí)行體制的影響首先體現(xiàn)于其權威性和權力分配方式。體制的權威性可以保證政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的政令統(tǒng)一和各執(zhí)行組織之間的協(xié)調(diào)運作，使執(zhí)行者做到令行禁止，反之，則政令不暢，出現(xiàn)人們常說的政策的“腸梗阻”。就權力分配方式看，雖然高度集權的體制有利于保證各級政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中順從政策意志，但也容易造成政策在執(zhí)行中變形走樣。因為，高度集權的體制往往執(zhí)行層級比較多，政策從出臺到執(zhí)行第一線的距離較遠，容易出現(xiàn)信息失真和管理失效，進而影響政策執(zhí)行效果。分權體制有利于最終的政策執(zhí)行措施適合各地的實際情況，但也容易出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位、有偏差的結(jié)果。

　　(三)政策對象

　　政策最終要作用于一定的政策對象才能發(fā)揮其分配價值和調(diào)節(jié)人們行為的功能。也就是說，政策的目標能否實現(xiàn)，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是政策執(zhí)行者所能完全左右的，最終取決于政策對象是否順從政策。概括起來說，政策對象順從政策的原因有：利弊衡量、避免懲罰、政治社會化、政策合法化、顧全大局觀念、道德壓力、情勢變化等;不順從的原因有：價值觀念和行為模式的沖突、利益沖突、同類團體的影響、輿論影響等。

　　除了上述因素外，政策對象占人口總數(shù)的比重、政策對象的組織化程度、政策對象的社會地位等因素，也會對政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。一般來說，社會地位高的群體雖然人數(shù)較少，但組織化程度高，而且可動用的政治、經(jīng)濟與社會資源豐富，應對政策執(zhí)行的選擇余地較大。如果一項政策的執(zhí)行適用對象同時涉及利益受損和受益群體，這時候的執(zhí)行難度就取決于雙方力量的對比了，包括人數(shù)多少，組織化程度高低，尤其是雙方社會地位的對比。一般來說，政策對象的構(gòu)成(社會成分)越復雜，政策執(zhí)行的難度也越高。

　　(四)政策執(zhí)行環(huán)境

　　所謂政策執(zhí)行環(huán)境是指政策執(zhí)行過程置身其間的各種自然與社會因素的總和。自然因素如一個國家或地區(qū)的自然地理狀況、面積大小、氣候條件等，都有可能對政策執(zhí)行過程產(chǎn)生影響。尤其是政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的突發(fā)性自然條件變化，如出現(xiàn)自然災害，或者科技進步等，都會帶來政策執(zhí)行的新的變數(shù)，從而增加執(zhí)行難度。例如，我國在執(zhí)行計劃生育政策過程中，遇上了B超檢驗技術的普及，由此產(chǎn)生了生育的性別比問題。這就要求我們對原有的政策措施進行重新審視，提出相應的對策。社會因素主要包括政治狀況、社會經(jīng)濟狀況、文化教育狀況、人口狀況等，它們對政策執(zhí)行的制約與影響更為經(jīng)常一些、直接一些。

　　總的來說，環(huán)境因素主要還是通過影響政策執(zhí)行者和執(zhí)行適用對象來間接影響執(zhí)行過程的，其影響途徑和影響效果具有復雜性和多樣性，而且常常變化不定。其中比較重要的因素是社會經(jīng)濟狀況和政治文化狀況。