——介紹英國(guó)的“執(zhí)行局”

英國(guó)行政制度的突出特點(diǎn)是議會(huì)主權(quán)、部長(zhǎng)責(zé)任制。內(nèi)閣與各部向議會(huì)承擔(dān)的責(zé)任，既包括政策的制定，也包括政策的執(zhí)行。長(zhǎng)期以來，英國(guó)中央政府在決策上處于壟斷地位，但缺少技術(shù)專家，過分依賴外部組織與專家。傳統(tǒng)行政僵化、缺乏靈活性和創(chuàng)新精神，社會(huì)服務(wù)效率偏低。中央行政執(zhí)行能力較弱，部門的工作績(jī)效沒有給予足夠的重視，缺乏測(cè)定和控制績(jī)效的有效機(jī)制，被稱為是沒有執(zhí)行者的行政。一方面，內(nèi)閣和各部部長(zhǎng)感到責(zé)任負(fù)擔(dān)過重，力不從心，影響政府決策的質(zhì)量，高級(jí)文官的特長(zhǎng)是政策分析和政策咨詢。他們?nèi)狈μ峁┕芾淼慕?jīng)驗(yàn)和技能，由于部門工作的多樣性和復(fù)雜性，部長(zhǎng)的工作負(fù)荷超過了個(gè)人能力，主要精力不是放在政策和決策上，而是放在管理的細(xì)節(jié)上；另一方面，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的公務(wù)員覺得政治任命官員的干預(yù)過多，沒有足夠的自主權(quán)，要求政府管理的很多領(lǐng)域遠(yuǎn)離直接的政治控制。絕大多數(shù)文官所從事的工作性質(zhì)是服務(wù)的提供，而部門內(nèi)部的管理體制不是按照向公眾提供服務(wù)的需要設(shè)計(jì)的。英國(guó)80年代以來行政執(zhí)行自主化改革，就是在這一背景下展開的。

1983年，伊布斯（原帝國(guó)化學(xué)公司執(zhí)行總裁）出任撒切爾夫人的效率顧問，負(fù)責(zé)效率小組的工作，在他的率領(lǐng)下制定了《改進(jìn)政府管理：下一步行政計(jì)劃》。伊布斯建議在部門內(nèi)按照政策制定與政策執(zhí)行分開的原則設(shè)立執(zhí)行局（executive agency）。1988年，撒切爾夫人宣布批準(zhǔn)這個(gè)方案，標(biāo)志著創(chuàng)設(shè)執(zhí)行局的開始。同年8月，創(chuàng)設(shè)第一個(gè)執(zhí)行局——車輛管理局。1991年增至48個(gè)，機(jī)構(gòu)內(nèi)公務(wù)員17.7萬，占公務(wù)員總?cè)藬?shù)的37％；1997年達(dá)到124個(gè)，雇用了原公務(wù)員總數(shù)的76％。英國(guó)政府宣布，將把90％的政府公務(wù)員轉(zhuǎn)到執(zhí)行局。執(zhí)行局所涉及的公共服務(wù)的范圍非常廣泛，包括社會(huì)福利的管理、監(jiān)獄管理、證照的審核發(fā)放、就業(yè)管理、會(huì)議服務(wù)、軍需供應(yīng)、工商注冊(cè)、專利保護(hù)、破產(chǎn)服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、地產(chǎn)登記、藥品管制、天氣預(yù)報(bào)、農(nóng)牧漁業(yè)服務(wù)等。這些執(zhí)行局規(guī)模差別很大，最大的是社會(huì)福利執(zhí)行局，雇員6.5萬人，最小的是外交部所屬的會(huì)議中心，雇員僅30人。

英國(guó)設(shè)立執(zhí)行局的過程是自外而內(nèi)的，一開始選擇比較容易實(shí)施的單位進(jìn)行，先設(shè)立執(zhí)行局，而不是設(shè)立核心部。同時(shí)，執(zhí)行局改革是逐漸推進(jìn)的，嚴(yán)格按照條件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而不是一轟而上盲目建立。為了推進(jìn)“下一步行政計(jì)劃”，保守黨政府專門成立了項(xiàng)目小組，財(cái)政部。部屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行局，主要由執(zhí)行局候選人的上級(jí)主管部門、下一步行動(dòng)方案項(xiàng)目小組、財(cái)政部三方參與，一般要按照一系列的標(biāo)準(zhǔn)并通過一定的審查程序：①主管部長(zhǎng)首先要確認(rèn)該單位是否可以實(shí)行私有化或可以撤銷。②如果政府介入確有必要，那么這一職能是否可以通過合同出租方式轉(zhuǎn)給私營(yíng)組織去完成。③這一單位所提供的服務(wù)是否具有獨(dú)立性，是否可以獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。④主管部長(zhǎng)是否需要介入該單位的日常管理，有關(guān)政策制定和政策執(zhí)行能否分開，只有這些問題明確后才決定是否設(shè)立執(zhí)行局。

執(zhí)行局是設(shè)在部門內(nèi)部的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，其主要構(gòu)成要素是框架文件和首席執(zhí)行官。執(zhí)行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行職責(zé)，框架文件是主管部長(zhǎng)和執(zhí)行局負(fù)責(zé)人之間簽訂的一種協(xié)議或工作合同，文件規(guī)定機(jī)構(gòu)存在的目的和目標(biāo)，提供服務(wù)的具體內(nèi)容，首席執(zhí)行官的職責(zé)和權(quán)限，履行職責(zé)的資源配置，雇員工資和人事安排的約束條件等，一般有效期為三到五年�？蚣芪募�確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，但它沒有法律強(qiáng)制力�？蚣芪募�以長(zhǎng)期規(guī)劃和年度報(bào)告為基礎(chǔ)，主管部長(zhǎng)承擔(dān)制定框架文件并根據(jù)年度審查修改框架文件的責(zé)任，執(zhí)行局負(fù)責(zé)人則對(duì)既定框架下達(dá)到最佳結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。

首席執(zhí)行官是執(zhí)行局的負(fù)責(zé)人，執(zhí)行局實(shí)行經(jīng)理（負(fù)責(zé)人）負(fù)責(zé)制，經(jīng)理職位向全社會(huì)開放，競(jìng)爭(zhēng)錄用，級(jí)別通常為副次官，三級(jí)公務(wù)員。在選拔時(shí)主管部門都提出負(fù)責(zé)人應(yīng)具備的基本素質(zhì)。由于機(jī)構(gòu)的類型和業(yè)務(wù)不同，對(duì)負(fù)責(zé)人的要求也不一樣，但有一點(diǎn)是相同的，都強(qiáng)調(diào)必須有領(lǐng)導(dǎo)變革的能力。特別重視吸引私營(yíng)部門的管理者擔(dān)當(dāng)此任，借此引進(jìn)繁榮部門的管理技術(shù)和工作作風(fēng)，改變政府傳統(tǒng)的管理方式，目前執(zhí)行局的負(fù)責(zé)人有一半來自非公務(wù)員隊(duì)伍。有一些由公務(wù)員擔(dān)任，也有些由私營(yíng)公司高級(jí)主管擔(dān)任，首席執(zhí)行官與主管部長(zhǎng)簽訂任期合同，合同到期時(shí)可以續(xù)聘或解聘。對(duì)年度工作情況向主管部長(zhǎng)匯報(bào)，執(zhí)行局負(fù)責(zé)人在機(jī)構(gòu)編制、人員錄用、工資待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理等方面擁有充分的自主權(quán)，部長(zhǎng)和主管官員對(duì)執(zhí)行局的具體運(yùn)作不實(shí)施直接干預(yù)。執(zhí)行局具有獨(dú)立的法人資格，可以自己的名義從事職業(yè)范圍內(nèi)的各種活動(dòng)，并由此承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，它們是承擔(dān)行政執(zhí)行職能的公法人。

執(zhí)行局改革，使英國(guó)中央政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化。部的下屬單位的文官成為執(zhí)行局的工作人員，少數(shù)級(jí)別高、擅長(zhǎng)政策分析和政策評(píng)估的文官與部長(zhǎng)們共同組成精干的核心部，核心部的主要任務(wù)是制定政策并對(duì)執(zhí)行局的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和適距控制。對(duì)執(zhí)行局適距控制的原則，主要通過框架文件來實(shí)現(xiàn)。除框架文件外，還有一年一度的業(yè)務(wù)計(jì)劃，年度計(jì)劃也由主管部長(zhǎng)與執(zhí)行局負(fù)責(zé)人協(xié)商確定，主要規(guī)定執(zhí)行工作的具體指標(biāo)，評(píng)估工作的標(biāo)準(zhǔn)等。機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行企業(yè)化管理。1996年，英國(guó)政府在執(zhí)行局的管理中引進(jìn)基準(zhǔn)比較技術(shù)，該技術(shù)是圍繞業(yè)務(wù)工作對(duì)本單位與先進(jìn)單位的情況進(jìn)行分析。為此，政府培訓(xùn)評(píng)估人員。邀請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行協(xié)助和指導(dǎo)。從1990年開始，內(nèi)閣辦公廳幾乎每年都對(duì)執(zhí)行局的發(fā)展、運(yùn)行及績(jī)效情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督政府執(zhí)行局，并以《執(zhí)行局評(píng)論》的形式將結(jié)果公布于眾，從而形成績(jī)效改進(jìn)的外在壓力。其他公共組織如審計(jì)辦公室、議會(huì)有關(guān)專門辦公室、社會(huì)中介組織等都對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)行局的績(jī)效進(jìn)行審視和評(píng)估。

主管部門對(duì)執(zhí)行局提供指導(dǎo)和幫助。政府給予執(zhí)行局的管理者充分的自主權(quán)，但對(duì)它們的工作和管理不是撇手不管，各主管部門和內(nèi)閣辦公廳對(duì)執(zhí)行局的有效運(yùn)作提供各方面的幫助。如1988年議會(huì)財(cái)政和文官委員會(huì)的報(bào)告；1996年的執(zhí)行局工作指南等都是業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件；在推行基準(zhǔn)比較技術(shù)過程中，內(nèi)閣辦公廳不僅承擔(dān)推動(dòng)和協(xié)調(diào)的責(zé)任，而且邀請(qǐng)國(guó)際專家進(jìn)行培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)。

設(shè)立執(zhí)行局，實(shí)行政策制定與政策執(zhí)行公開，符合部分政府職能的社會(huì)化趨勢(shì)和政府管理專業(yè)化分開的發(fā)展方向。隨著現(xiàn)代的進(jìn)步和社會(huì)自治力的增強(qiáng)，越來越多政府職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)承擔(dān)，政府自己決策，自己執(zhí)行，兩種行為缺乏制約，常導(dǎo)致決策和執(zhí)行的隨意性。在決策和執(zhí)行兩大職能中，后者更易于社會(huì)化，政策制定與政策執(zhí)行適度分開，不僅是可行的，而且是必要的。

執(zhí)行局的設(shè)立大大提高了政府行政執(zhí)行效率。執(zhí)行局獲得充分的自主權(quán)，有利于管理者發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行和服務(wù)提供方面效益最大化；有利于把有效的企業(yè)管理方法引入政府領(lǐng)域。執(zhí)行局大力推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，以合同出租的形式選擇公共服務(wù)的最佳提供者；可以避免正式行政機(jī)關(guān)的官僚主義與僵化的行政程序的影響，減少行政機(jī)構(gòu)和人員，降低行政經(jīng)費(fèi)；利用政府以外的人才，完成技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，促進(jìn)了政府公共服務(wù)的質(zhì)量的提高；也有利于部長(zhǎng)和高級(jí)文官從超負(fù)荷運(yùn)行的狀態(tài)中解放出來，集中精力抓好政策發(fā)展和戰(zhàn)略管理。

執(zhí)行局的設(shè)立標(biāo)志著政府管理方式的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的政府管理以規(guī)則為本，強(qiáng)調(diào)對(duì)運(yùn)行過程的控制，而政府對(duì)執(zhí)行局的管理以結(jié)果為本，以結(jié)果而不是以程序來評(píng)估管理水平，評(píng)價(jià)工作人員的主要標(biāo)準(zhǔn)是工作業(yè)績(jī)。政府部門上下級(jí)關(guān)系發(fā)生了重大變化，由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系，這為政府權(quán)力分化和提高政府工作人員的責(zé)任感提供了制度基礎(chǔ)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與正式政府機(jī)構(gòu)相比更容易從社會(huì)各界獲得資源，發(fā)展公共事業(yè)。

全面設(shè)立執(zhí)行局優(yōu)化了政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。在傳統(tǒng)的議會(huì)主權(quán)和部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，各部部長(zhǎng)就政策和部門管理承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，現(xiàn)在是執(zhí)行局負(fù)責(zé)人通過部長(zhǎng)就政策執(zhí)行和服務(wù)管理向議會(huì)承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行局與核心部之間權(quán)利責(zé)任關(guān)系明確，通過打破壟斷、公開目標(biāo)和結(jié)果，增強(qiáng)了政府的透明度和責(zé)任感，政府官員更加注意成本效益問題，保證了公共服務(wù)的顧客取向。

執(zhí)行局的設(shè)立帶來了公務(wù)員制度的巨大變革。公務(wù)員的內(nèi)在結(jié)構(gòu)得到整頓，職業(yè)永久性原則被動(dòng)搖，原來統(tǒng)一等級(jí)的工資制度被打破，任命私營(yíng)組織的管理者拋棄了原來的排外原則。政府工作人員被分為兩部分，即核心部的工作人員和執(zhí)行局的工作人員，前者只占3％左右，后者有的保留公務(wù)員身份，有的不再是公務(wù)員，這樣大大減少了公務(wù)員的數(shù)量，避免了強(qiáng)制性的裁員可能帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)，也有助于節(jié)省政府開支。

當(dāng)然，設(shè)立執(zhí)行局并非一帆風(fēng)順，實(shí)施中也存在著一些問題。曾把監(jiān)獄管理、武器存放也交給執(zhí)行局，出現(xiàn)了一些問題。在改革方式和實(shí)際效果方面也一直存在著爭(zhēng)議，主管部長(zhǎng)與執(zhí)行局的關(guān)系比較模糊。部長(zhǎng)們常把政策失敗的責(zé)任推到執(zhí)行局的領(lǐng)導(dǎo)身上，部長(zhǎng)責(zé)任的淡化引起了公眾的不滿。有的主管部長(zhǎng)對(duì)執(zhí)行局的管理干預(yù)太多，特別是在財(cái)務(wù)和人事方面。有的主管部長(zhǎng)則抱怨執(zhí)行局的權(quán)力太大。政府主要通過評(píng)估的辦法來監(jiān)督政策執(zhí)行，但由于評(píng)估工作的復(fù)雜性，實(shí)際上難以實(shí)施有效控制，存在著政策執(zhí)行走樣的情況。另外，執(zhí)行局林立，使得協(xié)調(diào)問題比較突出。

案例分析提示

在我國(guó)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的洋浦開發(fā)區(qū)，也出現(xiàn)了類似的執(zhí)行局。執(zhí)行局的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)公共行政的模式。決策與執(zhí)行的分離，既提高了決策的質(zhì)量，也提高了執(zhí)行的效率，也精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)。請(qǐng)對(duì)執(zhí)行局性質(zhì)及其在公共行政中所能發(fā)揮的作用進(jìn)行概括，并結(jié)合我國(guó)政府目前的某一（些）職能分析一下，能否引入決策與執(zhí)行相分離的這種模式？