2007年國(guó)家公務(wù)員考試申論評(píng)析：土地征用與國(guó)土資源管理問題的四大分析視角 

　　———政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì) 

　　作者：北京長(zhǎng)河政府管理和公務(wù)員考試研究中心研究員、高級(jí)講師 鄭岳峰 
  
　　一、考試概況 

　　在2007年的中央申論考試中，土地征用問題成為考點(diǎn).，近幾年來由于土地征用問題而引發(fā)大量群體上訪事件以及暴力沖突事件，由此威脅到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，土地征用與失地農(nóng)民問題直接成為影響社會(huì)和諧的重要因素。 

　　就試卷的設(shè)計(jì)而言，一個(gè)非常顯著的變化是，同一張?jiān)嚲�，兩種答題卡，分為綜合管理類(副省級(jí)與省級(jí)以上)與行政執(zhí)法類和綜合管理類(地市級(jí)以下)。 

　　在全部五道題中，兩類考生前三題都要作答，后兩題，選擇其一作答。我們說這在試卷設(shè)計(jì)中是一個(gè)新的舉動(dòng)，避免了原來行測(cè)的兩張?jiān)嚲淼母窬�，避免了人力物力的耗費(fèi)，也有利于考生把握！ 

　　二、考察的知識(shí)點(diǎn) 

　　1.土地征用中存在的問題； 

　　2.土地轉(zhuǎn)讓交易中的兩類市場(chǎng)：公共利益與商業(yè)用途 

　　3.土地資源的維護(hù)、管理、使用； 

　　4.“存量土地”與“地荒” 

　　5.解決土地問題的對(duì)策方案 

　　三、法律：土地征用的正當(dāng)程序和個(gè)人權(quán)利及土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu) 

　　1.土地征用程序 

　　在我國(guó)的土地征用問題中，最直接的問題是缺少合法的程序，暴力與野蠻征用現(xiàn)象嚴(yán)重。在征用人與被征用人之間缺少溝通與協(xié)調(diào)，對(duì)被征用人的權(quán)益缺少一個(gè)程序的保障。我們說，在現(xiàn)代社會(huì)，法律程序是橫亙?cè)趪?guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利之間的一道屏障，有效地約束著國(guó)家權(quán)力的濫用，疏導(dǎo)著國(guó)家與個(gè)人之間的對(duì)立情緒，有效地起著溝通雙方當(dāng)事人的作用。所以，在分析土地征用問題時(shí)，他的一個(gè)重要原因是征地程序的不完善，表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上，補(bǔ)多少，怎么補(bǔ)，被征地的農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，完全是政府說了算，所以土地的補(bǔ)償價(jià)格既非雙方協(xié)商的結(jié)果，也非土地市場(chǎng)價(jià)格的體現(xiàn)，被征地農(nóng)民無法獲得公正合理的補(bǔ)償。 

　　現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少，完全由政府說了算。在國(guó)外，土地征用的程序非常嚴(yán)格、公正。例如補(bǔ)償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決(美國(guó))；要么是由中立的估價(jià)機(jī)構(gòu)來實(shí)施(如德國(guó))。在我國(guó)補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會(huì)造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實(shí)。這既導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機(jī)會(huì)，也使社會(huì)輿論無從監(jiān)督。 

　　現(xiàn)行土地征用立法中對(duì)裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導(dǎo)致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當(dāng)權(quán)權(quán)益也很難得到維護(hù)。 

　　2.土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 

　　現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念。它主要是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的一種改變，與人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨(dú)立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這與十六屆三中全會(huì)提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應(yīng)進(jìn)一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。 

　　所以有必要完善土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)民擁有較獨(dú)立的土地處置權(quán)，使集體土地所有權(quán)在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位，確保其能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。 

　　四、政治： 公共責(zé)任與有限政府 

　　1.“公共利益”被濫用與畸形的政績(jī)觀及權(quán)力尋租 

　　在土地征用過程，幾乎所有的地方政府都會(huì)號(hào)稱自己是為了“公共利益”而征用土地，而其背后更多是打著公共利益的幌子，以低價(jià)從農(nóng)民手中掠奪性整地，然后再以高價(jià)賣給企業(yè)和開發(fā)商，從低征高賣中獲取高額利潤(rùn)。在土地征用過程中，地方政府利用權(quán)力謀取利益，抬高土地的市場(chǎng)價(jià)格也是房?jī)r(jià)居高不下的一個(gè)重要原因。 

　　2.監(jiān)管不力，腐敗嚴(yán)重 

　　補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重社會(huì)各界反映強(qiáng)烈。由于對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。 

　　由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。在相當(dāng)一些地方，沒關(guān)系、沒錢不批地，有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，從而助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經(jīng)引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈不滿。 

　　五、經(jīng)濟(jì)：政府與市場(chǎng)及土地轉(zhuǎn)讓的兩類市場(chǎng) 

　　1.公共用地與商業(yè)用地不加區(qū)分。 

　　正如本次申論考試所指出，在土地轉(zhuǎn)讓交易中存在兩類市場(chǎng)。一類是出于公共利益需要由政府來按照法律程序來征用，一是出于商業(yè)用途按市場(chǎng)機(jī)制來運(yùn)作的土地征用。但實(shí)際情況是，這兩種征用常常是不加區(qū)分的，在征用程序和征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上沒有按照各自的規(guī)律來操作。現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，享有對(duì)農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地都一概沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制征地的老辦法。這不但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國(guó)憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當(dāng)前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此。 

　　相應(yīng)的，我們必須限定土地征用范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營(yíng)性用地。 

　　(!)國(guó)家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營(yíng)性用地動(dòng)用征用權(quán)，不得通過征地牟利。土地征用主要應(yīng)限于下列公益事項(xiàng)： 

　　國(guó)家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及直接滿足公共需要并列入國(guó)家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目(例如水利建設(shè)項(xiàng)目)；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等社會(huì)公益事業(yè)；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建筑用地。 

　　(2) 對(duì)于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場(chǎng)機(jī)制解決，允許農(nóng)村土地中的非農(nóng)業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，要盡快制定《物權(quán)法》，只要在嚴(yán)格的土地用途控制制下，應(yīng)該通過開發(fā)商與土地權(quán)利人之間進(jìn)行平等的談判，政府要持中立與裁判的角色。同時(shí)，國(guó)家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配 

　　2.土地征用過多、過濫，征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置. 與土地征用數(shù)量增長(zhǎng)過快和違法征地現(xiàn)象嚴(yán)重緊密相連的是，絕大多數(shù)被征用土地遠(yuǎn)未被有效利用，而是被大量閑置、撂荒，失地農(nóng)民意見很大。全國(guó)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達(dá)3.5萬平方公里，圈占耕地43%閑置。浙江省農(nóng)調(diào)隊(duì)對(duì)455戶失地農(nóng)戶調(diào)查資料顯示，“征而未用”的土地共有190畝，占被征地總數(shù)的20.4%。 

　　六、社會(huì)：對(duì)立情緒、群體性事件及社會(huì)危機(jī) 

　　筆者之所以能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到2007年的申論，來自于筆者長(zhǎng)期對(duì)土地征用問題由于制度和程序原因及征用過程中的暴力野蠻現(xiàn)象引發(fā)劇烈的社會(huì)沖突，一旦個(gè)體事件上升為群體事件，勢(shì)必引起中央的高度重視，溫總理的講話也幾次提到了土地征用問題已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧的重要因素。濫征耕地現(xiàn)象早已引起了農(nóng)民的不滿，近幾年則愈發(fā)嚴(yán)重，尤其是在一些地方，以極低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征走的土地卻被政府轉(zhuǎn)手牟利，或者被企業(yè)荒蕪閑置乃至倒賣土地牟取暴利、貪污腐敗等現(xiàn)象，更是引起老百姓的憤慨，傷害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系。近幾年，因征地引起的信訪案件和訴訟案件激增，引發(fā)大量群體性上訪事件甚至惡性事件。 

　　特別不容忽視的是，大量征地造成了大量的流民。據(jù)專家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國(guó)今后每年建設(shè)用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地。而這些失地農(nóng)民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分，大量游民的產(chǎn)生便不可避免。中外歷史都表明，流民的大量增加乃是社會(huì)穩(wěn)定乃至政治穩(wěn)定的第一大忌。