我國城鄉(xiāng)呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，特別是在社會領(lǐng)域的二元割裂極為嚴(yán)重。我國城鄉(xiāng)之間的巨大差距，不僅嚴(yán)重影響了社會公平，而且對于我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展也產(chǎn)生了不利影響。隨著城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會交流不斷擴(kuò)大，有不少制度改革使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)。所謂城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并不是使農(nóng)業(yè)和工業(yè)這兩個(gè)不同的產(chǎn)業(yè)形態(tài)同質(zhì)化，也不是使農(nóng)村和城市兩個(gè)不同的景觀趨同化，而是通過調(diào)整目前不合理的法律法規(guī)和相關(guān)政策，使城鄉(xiāng)獲得平等的生存與發(fā)展權(quán)利，藉此消滅傳統(tǒng)城鄉(xiāng)差別，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和城鄉(xiāng)居民收入之間的巨大差距，建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、基本公共服務(wù)均等化、資源產(chǎn)品市場化、政治生活民主化的新模式。

當(dāng)前城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中面臨的問題和矛盾

我國長期形成的城鄉(xiāng)割裂的一系列制度，有很多已經(jīng)被相關(guān)法律法規(guī)固化下來，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，并持續(xù)影響著我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)。

（一）城鄉(xiāng)割裂的社會保障和福利制度

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障和福利制度，是追求社會公平的內(nèi)在要求。目前，我國的社會保障和福利制度在城鄉(xiāng)之間差別巨大，成為是阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問題和矛盾。我國通過《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)將社會保障和福利制度直接與城市戶口聯(lián)系起來。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的勞保待遇，也以病假、生育、退休、死亡等單項(xiàng)規(guī)定的形式逐步完善起來。城市的集體企業(yè)，大都參照國營企業(yè)的辦法實(shí)行勞保。城市就業(yè)人員除享有勞保待遇外，20世紀(jì)50年代形成的城市社會福利制度還保證了具有城市戶口的居民可享有多種補(bǔ)貼，在業(yè)人口可由其所在單位近乎無償?shù)靥峁┳》�。總之，具有城市戶口的居民可以享受養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育和工傷等福利待遇和社會保障。而廣大具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民，則不能享受任何相關(guān)的社會保障和福利制度，只能靠自己出錢。

（二）城鄉(xiāng)割裂的財(cái)稅制度

新中國成立初期，我國采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，并采取一系列抑農(nóng)促工、強(qiáng)城弱鄉(xiāng)的財(cái)稅手段來保障這一戰(zhàn)略的實(shí)施，造成我國城鄉(xiāng)差距的迅速擴(kuò)大。一是在財(cái)稅收入上，加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村剩余向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移。1952-1989年通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，國家從農(nóng)業(yè)中獲取了9716.75億元。加上農(nóng)業(yè)稅1215.86億元，共達(dá)10932.61億元。二是在財(cái)政支出上，重點(diǎn)向工業(yè)和城市傾斜。在城市，一切公共設(shè)施的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和開支均由國家、政府和全民單位負(fù)擔(dān)。但在農(nóng)村，農(nóng)民必須自己出錢辦中小學(xué)、辦醫(yī)療、文化事業(yè)、道路、水電幾乎農(nóng)村中的一切公共設(shè)施。這種城鄉(xiāng)嚴(yán)重割裂的財(cái)稅體制，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）不對稱的城鄉(xiāng)土地制度

城鄉(xiāng)土地的不對稱性，使農(nóng)村無法與城市平等地分享由發(fā)展機(jī)遇帶來的資源收益。一是農(nóng)民土地包括宅基地的使用權(quán)收益和附著物所有權(quán)收益很難流動(dòng)，很大程度上限制了農(nóng)民的流動(dòng)。應(yīng)當(dāng)嘗試對公共利益和私人利益的邊界進(jìn)行界定，對征用土地用途進(jìn)行嚴(yán)格限定，縮小國家強(qiáng)制性征地范圍，以使其更符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的需要。二是缺乏對農(nóng)村強(qiáng)制征地的嚴(yán)格限制，而且對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)配合廣為施用的征地權(quán)利，而且征地后的土地增值收益大都流向了城市，已經(jīng)導(dǎo)致社會的不滿和政府對征地權(quán)的濫用。三是農(nóng)村土地承包法雖然為承包農(nóng)民提供了更大的交易土地的自由，但沒有提供以承包權(quán)進(jìn)行抵押的法律基礎(chǔ)。四是與城市居民擁有的處分其房屋的權(quán)利相比，物權(quán)法草案對農(nóng)民在處理房屋及其房屋下面的宅基地方面的權(quán)利限制的過于嚴(yán)格。

（四）城鄉(xiāng)有別的戶籍管理制度

目前，我國戶籍制度對于推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是依附于戶籍制度上的城鄉(xiāng)有別的各種勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、社會保障等制度，這一系列的政策保障大部分都是政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù)，但實(shí)際卻是擁有城市戶口的可以享受，農(nóng)村戶口的則不能享受。二是戶籍制度中對居民戶口身份遷轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制。根據(jù)政策規(guī)定，只有少數(shù)幾種特殊情況才有資格申請將農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市非農(nóng)業(yè)戶口并遷入城市享受相應(yīng)待遇。三是城鄉(xiāng)有別的戶口管理制度削弱了戶籍制度在人口信息統(tǒng)計(jì)方面的功能。我國戶籍管理制度是根據(jù)居民的城市戶口或農(nóng)村戶口身份進(jìn)行建立的，這樣，在城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，就不能很好的考慮城市的實(shí)際居住人口規(guī)模，造成城市特別是大城市的教育、醫(yī)療、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，不能滿足當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是長期居住在當(dāng)?shù)囟鴽]有當(dāng)?shù)貞艨诰用竦男枰��?

推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路和原則

要解決長期以來形成的城鄉(xiāng)差距，關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，從根本上解決長期以來形成城鄉(xiāng)之間不公平的制度因素，從根本上縮小和消除城鄉(xiāng)差距。

（一）著眼長遠(yuǎn)、逐步推進(jìn)

我國城鄉(xiāng)分割，時(shí)間跨度長，城鄉(xiāng)差異巨大，涉及人口政策、財(cái)稅政策、土地政策等方方面面，很難一時(shí)全部解決。盡管為了推進(jìn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，國家已經(jīng)做出了幾十年的努力，但是一直到目前為止，城鄉(xiāng)之間的差距仍然呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，城鄉(xiāng)之間分割的局面仍然沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，對于我國來說將是一個(gè)長期的艱巨任務(wù)，需要逐步推進(jìn)。

（二）統(tǒng)籌考慮、重點(diǎn)突破

造成我國城鄉(xiāng)分割的原因很多，既有農(nóng)業(yè)農(nóng)村和工業(yè)城市相比自身就處于弱勢地位的自然規(guī)律，更有我國長期以來城鄉(xiāng)有別的體制性原因，特別是城鄉(xiāng)有別的各種社會福利、公共服務(wù)、財(cái)政稅收等一系列政策，使本來就處于弱勢地位的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村更是雪上加霜，造成我國城鄉(xiāng)之間的差距不斷拉大，而且城鄉(xiāng)差距拉大的幅度也不斷加大。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要統(tǒng)籌考慮當(dāng)前制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的種種制約因素，重點(diǎn)解決其中的關(guān)鍵問題。

（三）以人為本、深化改革

隨著城鄉(xiāng)差距的迅速拉大，政府在提供公共服務(wù)、維護(hù)社會公平等方面出現(xiàn)了不少的缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，使得本來就在經(jīng)濟(jì)方面處于弱勢的農(nóng)民在獲得政府提供基本公共服務(wù)方面的難度很大。農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老只能依靠自己，不能獲得政府在這方面的基本公共服務(wù)，造成很多農(nóng)民有病沒錢醫(yī)治，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象很多。推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，深化改革，使城鄉(xiāng)居民都能均等獲得政府基本公共服務(wù)和基本社會保障的機(jī)會。

（四）探索立法、規(guī)范運(yùn)作

我國城鄉(xiāng)分割不僅歷史長，涉及面廣，而且還通過國家立法機(jī)構(gòu)和政府出臺了一系列城鄉(xiāng)有別的相關(guān)政策，這樣，就通過法律法規(guī)固化了城鄉(xiāng)有別的體制，這也是造成我國城鄉(xiāng)之間不能協(xié)調(diào)發(fā)展的根本原因。因此，要通過相關(guān)程序，對影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有違社會公平的法律法規(guī)進(jìn)行廢除、修訂或完善。同時(shí)根據(jù)推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際需要，從構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的發(fā)展環(huán)境出發(fā)，探索制定相關(guān)的法律法規(guī)，通過這些法律法規(guī)來規(guī)范推進(jìn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。