熱點(diǎn)專(zhuān)題二  行政問(wèn)責(zé)制

　　行政問(wèn)責(zé)主要是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或者不正確履行職責(zé)，給黨、國(guó)家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響的，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種制度。

　　從根本上來(lái)說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。政府的權(quán)力來(lái)源于人民，人民滿意的政府必然是責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府、廉潔政府、效能政府。責(zé)任政府既是社會(huì)主義民主政治的基本理念，又是一種對(duì)政府進(jìn)行有效控制的制度安排。作為民主政治的一種基本價(jià)值理念，政府必須切實(shí)履行職責(zé)，承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。作為一種制度安排，必須建立健全政府的責(zé)任控制機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府的制約和監(jiān)督，防止濫用權(quán)力。

　　一、當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的主要問(wèn)題

　　(一)職責(zé)不清和職能交叉，責(zé)任主體難以明確

　　行政問(wèn)責(zé)制的一個(gè)重要的政治基礎(chǔ)，就是對(duì)于每一個(gè)行政人員的權(quán)力與責(zé)任要有一個(gè)明確的劃分，擁有清晰的責(zé)、權(quán)、利，合理地配置和劃分行政權(quán)力。只有這樣，才能提高政府的責(zé)任意識(shí)和管理水平，真正發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制的作用。由于目前我國(guó)政治體制和行政體制改革不到位，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)黨政關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，職責(zé)不清和職能交叉，使得責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究過(guò)程中責(zé)任主體難以明確。在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門(mén)相互推諉，出現(xiàn)誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒(méi)有責(zé)任的情況；或者在問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。突出表現(xiàn)在黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間三個(gè)方面：一是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還比較普遍，出了問(wèn)題，責(zé)任究竟在黨委還是在政府難以界定；二是正副職之間的責(zé)任劃分不夠明確。名義上是“一把手”負(fù)責(zé)，實(shí)際上只追究分管副職的責(zé)任，問(wèn)責(zé)制在一些地方成了副職問(wèn)責(zé)制。

　　(二)問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄

　　時(shí)下的問(wèn)責(zé)實(shí)踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，努力貫徹對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的制度化，而在對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)利負(fù)責(zé)的努力上有所欠缺。從我國(guó)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制以來(lái)，追究了一大批行政官員，一些重大事故問(wèn)責(zé)了相應(yīng)的行政首長(zhǎng)。但總的來(lái)看，我國(guó)的問(wèn)責(zé)范圍太小，主要表現(xiàn)為：一是行政問(wèn)責(zé)僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，對(duì)影響力、破壞力大的所謂“小事”卻不問(wèn)責(zé)。二是行政問(wèn)責(zé)僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失責(zé)任的官員卻不問(wèn)責(zé)。三是行政問(wèn)責(zé)只是針對(duì)濫用職權(quán)的違法行政行為，而不針對(duì)無(wú)所作為的行政行為。四是問(wèn)責(zé)只是針對(duì)經(jīng)濟(jì)上的過(guò)失，而對(duì)政治等其他領(lǐng)域的過(guò)失卻不問(wèn)責(zé)。五是問(wèn)責(zé)僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問(wèn)責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　(三)行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)法制不完善

　　目前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)法制很不完善。雖然行政問(wèn)責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較有黨的條例、中央和地方政府的法規(guī)，但這些規(guī)定大多責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認(rèn)定和追究責(zé)任的過(guò)程中，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的情況，不夠科學(xué)；問(wèn)責(zé)主體缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，行政問(wèn)責(zé)的決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導(dǎo)手里，容易受個(gè)人好惡和人為因素的影響；責(zé)任追究彈性較大，存在畸輕畸重、責(zé)罰不相適應(yīng)的問(wèn)題。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問(wèn)責(zé)，最終可能導(dǎo)致問(wèn)責(zé)流于形式。

　　(四)行政問(wèn)責(zé)的配套制度難以到位

　　推行行政問(wèn)責(zé)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須依靠各項(xiàng)改革措施的銜接配套，做到整體推進(jìn)。當(dāng)前由于配套制度還不完善、不到位，直接影響了行政問(wèn)責(zé)制的順利貫徹落實(shí)。如行政公開(kāi)程序缺乏制度保障；缺乏科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制；被問(wèn)責(zé)的行政主體救濟(jì)與保障機(jī)制不完善等。

　　二、行政問(wèn)責(zé)制現(xiàn)存問(wèn)題成因分析

　　(一)問(wèn)責(zé)制度不夠完善

　　行政問(wèn)責(zé)制度是行政問(wèn)責(zé)的前提，是開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)的依據(jù)，也是問(wèn)責(zé)成效的根本保證。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)中存在的問(wèn)題主要有：一是缺少統(tǒng)一性。目前我國(guó)適用于行政問(wèn)責(zé)制的有關(guān)法規(guī)、條例比較多，散見(jiàn)于各級(jí)黨組織、政府的相關(guān)政策文件中，這些規(guī)定在問(wèn)責(zé)的對(duì)象范圍、懲處的尺度諸方面都不盡相同，缺少統(tǒng)一性和連續(xù)協(xié)調(diào)性。二是缺少操作性，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行難。問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)上條條框框較多，但對(duì)具體責(zé)任人的責(zé)任認(rèn)定、處罰尺度等方面界定不明確，規(guī)定模糊、籠統(tǒng)，特別是對(duì)抽象行政行為和行政不作為行為的責(zé)任認(rèn)定和追究界定不清晰，導(dǎo)致實(shí)際工作中難以執(zhí)行。

　　(二)缺乏良好的外部環(huán)境

　　實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制需要兩個(gè)前提：一是政治透明度；二是健全的輿論監(jiān)督。目前，我國(guó)的行政公開(kāi)透明度雖然已經(jīng)有所提高，但仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。如行政公開(kāi)程序缺乏制度保障；行政官員往往以國(guó)家秘密為由拒絕向公眾提供信息；公開(kāi)的方式簡(jiǎn)單落后等。而目前生活中的外部監(jiān)督，即使是在信息公開(kāi)的情況下，仍然會(huì)遇到種種阻力而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　(三)公民維權(quán)意識(shí)淡薄

　　公眾也是問(wèn)責(zé)的主體，然而“官本位”是中國(guó)人意識(shí)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)價(jià)值觀，導(dǎo)致了民眾對(duì)權(quán)力的崇拜產(chǎn)生畸形依賴，表現(xiàn)在政治參與上是“不在其位，不謀其政”的政治淡漠感。公民的權(quán)利意識(shí)仍然很淡薄，對(duì)政府行為漠然視之，對(duì)政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為的參與程度不高。從客觀上看，人民手中擁有的知情權(quán)的確有限，缺乏合理的反饋渠道和機(jī)制保障。這就造成了外部監(jiān)督乏力、問(wèn)責(zé)動(dòng)力不足的尷尬處境。

　　(四)官員普遍責(zé)任意識(shí)薄弱

　　從我國(guó)當(dāng)前實(shí)施官員問(wèn)責(zé)的實(shí)踐來(lái)看，被問(wèn)責(zé)官員大都是被動(dòng)地接受上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)，很少見(jiàn)官員主動(dòng)請(qǐng)辭，更少見(jiàn)其在公開(kāi)場(chǎng)合向公眾表明“愧疚”之意。官員們還缺乏權(quán)責(zé)對(duì)等的責(zé)任意識(shí)。在這種意識(shí)的支配下，官員問(wèn)責(zé)制就只能是一種事后的責(zé)任懲罰。由于官員的責(zé)任意識(shí)淡薄，這樣就很難讓官員主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，官員問(wèn)責(zé)的真正目的也難以實(shí)現(xiàn)。

　　三、完善行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策建議

　　(一)界定行政問(wèn)責(zé)的主體

　　首先要加強(qiáng)人大的問(wèn)責(zé)力度。我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。人民代表大會(huì)及常委會(huì)享有對(duì)政府的質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)以及罷免權(quán)。而人大因?yàn)椴煌�于黨政系統(tǒng)和行政系統(tǒng)，與之較少有利益關(guān)聯(lián)，因此人大問(wèn)責(zé)相比同體問(wèn)責(zé)而言更加有效。其次要充分調(diào)動(dòng)公民監(jiān)督政府的積極性。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。但長(zhǎng)期以來(lái)由于公眾對(duì)政府有畏懼心理，以及沒(méi)有合適的表達(dá)意愿的機(jī)制，所以對(duì)政府的問(wèn)責(zé)一直只是法律上的規(guī)定而已。因此，為了調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督政府的積極性，應(yīng)該建立一套可以使公眾暢所欲言，表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)制，使公眾對(duì)政府的問(wèn)責(zé)不再停留在紙上而落到實(shí)處。

　　(二)切實(shí)加強(qiáng)行政信息透明化

　　雖然我國(guó)目前已開(kāi)始實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》，但在實(shí)際操作中卻仍然存在著政府公布信息的自由裁量權(quán)過(guò)大的情況。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，透明可以杜絕腐敗滋生，因此除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，政府信息應(yīng)當(dāng)切實(shí)向公民和社會(huì)公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)，做到政府向社會(huì)公眾提供的信息是真實(shí)可信的。政府公布信息可以采取多種形式，如通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒體，或者政府辦的報(bào)紙、年鑒等出版刊物以及簡(jiǎn)報(bào)、專(zhuān)欄、布告等途徑公開(kāi)，這樣，公眾通過(guò)所了解的信息可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府及其公務(wù)員的失職行為，將政府切實(shí)置于人民的監(jiān)督之下。

　　(三)加強(qiáng)多種形式的問(wèn)責(zé)，拓寬問(wèn)責(zé)的范圍

　　實(shí)踐中主要的問(wèn)責(zé)形式是引咎辭職和責(zé)令辭職，這類(lèi)問(wèn)責(zé)基本都是事后問(wèn)責(zé)，這樣的問(wèn)責(zé)形式對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作的監(jiān)督起不到很好的效果。“三鹿奶粉事件”的發(fā)生就是行政部門(mén)在產(chǎn)品生產(chǎn)加工領(lǐng)域的監(jiān)管?chē)?yán)重失職而導(dǎo)致最終重大安全事故的發(fā)生，雖然事后多名官員被行政問(wèn)責(zé)，但此時(shí)的事后亡羊補(bǔ)牢顯得為時(shí)已晚。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多種形式的問(wèn)責(zé)如作出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、行政處分等，多種形式的問(wèn)責(zé)對(duì)行政部門(mén)平時(shí)的日常工作可以起到一個(gè)很好的監(jiān)督警醒作用，使行政部門(mén)正確行使自己手中握有的權(quán)力，減少甚至杜絕重大安全事故的發(fā)生。另外，對(duì)問(wèn)責(zé)的范圍不應(yīng)僅僅局限于重大安全事故，其他如行政違法等范圍也同樣應(yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)，因?yàn)檫@些現(xiàn)象對(duì)國(guó)家和人民所造成的重大損失與惡劣影響，并不亞于突發(fā)的重大事故，并且之所以有突發(fā)的重大事故，也是因?yàn)樵诖酥�前�?duì)行政機(jī)關(guān)某些官員的玩忽職守行為、行政違法行為沒(méi)有問(wèn)責(zé)，聽(tīng)之任之，最終導(dǎo)致重大安全事故的發(fā)生，給國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。