作者：中宜教育國(guó)內(nèi)考試研究中心教研組組長(zhǎng) 戴斌

　　【社會(huì)問(wèn)題的背景】

　　(1)從2010年8月15日開(kāi)始，重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革在全市范圍內(nèi)正式施行。重慶此次大手筆推出的兩年300萬(wàn)、十年1000萬(wàn)的農(nóng)民進(jìn)城計(jì)劃，將成為幾十年來(lái)我國(guó)戶(hù)籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè)計(jì)最完善、影響最深的一次實(shí)踐。

　　重慶市市長(zhǎng)黃奇帆形象地比喻：在這次戶(hù)籍改革中，進(jìn)城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療"五件衣服"，同時(shí)脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地"三件衣服"。脫掉的這三件衣服核心是"土地"，土地也成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　(2)據(jù)了解，從2010年8月1日開(kāi)始，重慶市公安局807個(gè)派出所就已經(jīng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)窗口或平臺(tái)，開(kāi)始受理轉(zhuǎn)戶(hù)口的申請(qǐng)。目前已經(jīng)有一萬(wàn)多人拿到了城鎮(zhèn)戶(hù)口。重慶市戶(hù)籍制度改革的最大亮點(diǎn)是簡(jiǎn)化了"農(nóng)轉(zhuǎn)非"的條件，務(wù)工經(jīng)商3年以上，可以轉(zhuǎn)戶(hù)口；在城里買(mǎi)了房子，可以轉(zhuǎn)戶(hù)口；投資興辦實(shí)業(yè)，年納稅達(dá)到一定數(shù)額，也可以轉(zhuǎn)戶(hù)口；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶(hù)籍準(zhǔn)入條件則全面放開(kāi)，在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)村居民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚居區(qū)居住�？瓷先�，重慶市已經(jīng)完全打開(kāi)了城鎮(zhèn)之門(mén)。那么哪些農(nóng)民將選擇離開(kāi)土地，成為城里人呢？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶遠(yuǎn)近郊農(nóng)民存在很大差異。

　　對(duì)近郊農(nóng)民而言，一紙城市戶(hù)口對(duì)近郊農(nóng)民而言，誘惑實(shí)在有限。從重慶主城區(qū)開(kāi)車(chē)不到半小時(shí)，就到了九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)，這里是重慶市第一個(gè)戶(hù)籍改革試點(diǎn)。鎮(zhèn)政府一位負(fù)責(zé)人向記者介紹，早在2007年就有700名農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口。按照當(dāng)時(shí)的政策，農(nóng)民之前享有的承包地、宅基地、林地的各項(xiàng)權(quán)利不變。可即使這樣，戶(hù)籍改革仍沒(méi)能在這個(gè)有著1萬(wàn)7千名農(nóng)民的鎮(zhèn)推行下去。

　　這位負(fù)責(zé)人算了一筆賬，鎮(zhèn)里50%的農(nóng)民參與了土地流轉(zhuǎn)，每戶(hù)分到了2到3套120平米的樓房，一畝地一年能拿到一千元的租金，還可以在家門(mén)口的工業(yè)園區(qū)里上班，平均每戶(hù)的年收入能達(dá)到2萬(wàn)；一旦土地被征用，可以享受每戶(hù)三十萬(wàn)的賠償。而這次重慶戶(hù)籍改革明文要求，最多3年內(nèi)，農(nóng)民要退出承包地和宅基地，由政府有償收回。

　　(3)按照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城后，允許轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民最多3年繼續(xù)保留宅基地、承包的使用權(quán)及收益權(quán)。按照字面意思理解，3年后，轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民將不再擁有宅基地、承包的使用權(quán)及收益權(quán)。所以無(wú)論是近郊還是遠(yuǎn)郊，滿(mǎn)足轉(zhuǎn)戶(hù)條件的重慶農(nóng)民都在算一筆賬，城鎮(zhèn)戶(hù)口能帶來(lái)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等諸多福利，能否值得自己放棄農(nóng)村戶(hù)口附帶承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)。

　　(4)作為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點(diǎn)城市之一，成都已率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。按照規(guī)定，被征地農(nóng)民都可以辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府給予20%左右的補(bǔ)貼。男性到60歲、女性到50歲，就可以每月領(lǐng)到近300元的養(yǎng)老金。此外，為解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，成都市還定期搞各種免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)，以充分保證農(nóng)轉(zhuǎn)居居民的就業(yè)。

　　按照成都市政府的戰(zhàn)略，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類(lèi)型：在5個(gè)中心城區(qū)建設(shè)完全與城市接軌的農(nóng)民新居工程；在郊區(qū)以重點(diǎn)鎮(zhèn)為主推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構(gòu)成重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的重要組成部分；在邊遠(yuǎn)山區(qū)，根據(jù)區(qū)情適度引導(dǎo)農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。

　　成都市公安局戶(hù)籍科李瑾表示，全市的人口按地域劃分為3個(gè)圈層，逐步推行戶(hù)改。

　　然而，為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶(hù)改的一個(gè)核心是鼓勵(lì)農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中，這被外界認(rèn)為是以土地?fù)Q社保。

　　對(duì)此，當(dāng)?shù)匾幻�政府官員卻不認(rèn)同這一看法，“實(shí)際上沒(méi)發(fā)生什么變化，我們只是把一些閑置的土地進(jìn)行了集中。”上述官員認(rèn)為，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”后，農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補(bǔ)償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等并不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出原農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)公寓房的，還可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策。

　　但即便如此，并不是每一個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)居的農(nóng)民進(jìn)城后都能很好地生活，這其中關(guān)鍵性因素是受其從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)后收益多少的影響的。

　　中國(guó)公安大學(xué)教授王太元認(rèn)為，真正要解決戶(hù)口問(wèn)題就必須剔除其背后附加的利益，只有實(shí)現(xiàn)真正的公共財(cái)政均等化，城市一體化才能跟上，否則如何戶(hù)改都只是個(gè)偽命題。

　　【核心觀點(diǎn)】

　　(1)地方政府以社保換農(nóng)民土地，是在制造新的不公平。戶(hù)籍之所以具有一定價(jià)值，僅僅是因?yàn)�，過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，政府沒(méi)有平等地向農(nóng)村居民提供公共服務(wù)和公共品。因此，戶(hù)籍的價(jià)值其實(shí)表示的是地方政府拖欠農(nóng)民的公共服務(wù)和公共品債務(wù)。從這個(gè)角度看，負(fù)責(zé)任的地方政府現(xiàn)在要做的事情是，盡最大努力盡快償還這筆欠賬。

　　(2)對(duì)于“土地?fù)Q社保”這一政策，戴斌老師認(rèn)為其中最大的問(wèn)題是，如果本屆地方政府通過(guò)“土地?fù)Q戶(hù)籍、土地?fù)Q社保”得到了土地，接納了大量的失地農(nóng)民，而后屆政府無(wú)地可賣(mài)，卻要承擔(dān)對(duì)這些轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)民的社會(huì)保障，等于替前屆政府背上了沉重的財(cái)政包袱，失地農(nóng)民的福利也將很難得到保障。

　　有關(guān)部門(mén)、尤其是地方政府，恐怕應(yīng)當(dāng)對(duì)土地?fù)Q戶(hù)籍、換社保的熱潮進(jìn)行反思。城鎮(zhèn)化過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民境遇得到改善的過(guò)程，在此過(guò)程中，地方政府首先需要尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，其次應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民當(dāng)成平等的公民，積極地向其提供公共服務(wù)和公共品，為其建立與城鎮(zhèn)人口均等的社會(huì)保障。在此基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民自主處理自己的土地，決定是否及怎樣流動(dòng)。

　　(3)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于無(wú)法自行出讓土地，所謂的“土地增值收益”同樣是“期貨”，所謂“社會(huì)保障”也是“期貨”。以“期貨”換“期貨”，賭賭運(yùn)氣，未嘗不可。反過(guò)來(lái)，政府因?yàn)檎莆罩�征地�?quán)，足以控制土地價(jià)值變現(xiàn)，集中越多的籌碼，越是穩(wěn)賺不贏。這種一方穩(wěn)賺另一方前途叵測(cè)的交易卻“積極性很高”，其實(shí)反映了現(xiàn)行土地制度對(duì)于農(nóng)民利益的某種剝奪�，F(xiàn)行土地制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)限制，以及將轉(zhuǎn)變用途的權(quán)力唯一地賦予了政府，必然導(dǎo)致農(nóng)民降低對(duì)土地價(jià)值的預(yù)期，而政府則因壟斷而掌握了土地價(jià)值的定價(jià)權(quán)和分配權(quán)，這樣，政府就可以用低廉的價(jià)格甚至是遠(yuǎn)期支票(如社會(huì)保障)來(lái)?yè)Q取農(nóng)民的土地，在我看來(lái)，這種因現(xiàn)行土地制度而帶來(lái)的價(jià)值扭曲，而非報(bào)道中天花亂墜的各種城市福利，才是導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城“積極性很高”的根本原因。