【社會(huì)問題的背景】

　　(1) 2010年10月9日，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在上海發(fā)布《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》，對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程提出了有關(guān)政策建議。

　　報(bào)告主筆之一、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)秘書長(zhǎng)楊偉民在發(fā)布會(huì)上指出，中國(guó)城市化帶有“半城市化 ”特征，有關(guān)統(tǒng)計(jì)包括約1億4500萬在城市生活、但沒有享受到和城市居民同等公共福利和政治權(quán)利待遇的農(nóng)民工，也包括約1億4000萬在鎮(zhèn)區(qū)生活但從事務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口。這些并沒有真正轉(zhuǎn)變身份的城市人口約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘囊话搿?/p>

　　他表示，考慮到實(shí)際操作的可行性，中國(guó)在推進(jìn)戶籍制度改革的過程中，農(nóng)民工市民化不宜采取統(tǒng)一開放所有地區(qū)、所有城市戶籍的方式，而是應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際情況和承載能力，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，以“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進(jìn)”的方式進(jìn)行。

　　城市化率2030年達(dá)65%

　　年均2000萬人進(jìn)城落戶

　　(2)這個(gè)由十余名中國(guó)國(guó)內(nèi)官員和學(xué)者歷時(shí)一年半撰寫而成、但不代表官方意見的報(bào)告提出，從“十二五”(國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃，2011至2015年)開始，用20年時(shí)間解決中國(guó)的“半城市化”問題，使中國(guó)城市化率在2030年達(dá)到65%。這意味著以平均每年2000萬人的速度，解決4億農(nóng)民工及其家屬的進(jìn)城和落戶問題。

　　報(bào)告估計(jì)，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本約為每人10萬元人民幣(約2萬新元)，以此推算，有關(guān)工作每年需2萬億元的資金投入，必須由中央政府、地方政府和市場(chǎng)分擔(dān)。

　　官方數(shù)據(jù)顯示，到2009年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)到6億2200萬人，城鎮(zhèn)化率為46.6%。

　　不會(huì)大規(guī)模創(chuàng)造就業(yè)

　　(3)在城市形態(tài)和布局不均衡、資源和環(huán)境約束嚴(yán)峻等方面的大背景下，報(bào)告也認(rèn)為，由于發(fā)展小城鎮(zhèn)的資源成本高、大量發(fā)展小城鎮(zhèn)的社會(huì)成本過高，小城鎮(zhèn)不應(yīng)成為未來中國(guó)城市化的主體形態(tài)。

　　報(bào)告說：“小城鎮(zhèn)的功能特點(diǎn)決定了大多數(shù)小城鎮(zhèn)不會(huì)持續(xù)、大規(guī)模地創(chuàng)造就業(yè)崗位，因而即使有再多的政策扶持，也難以成長(zhǎng)壯大”；“在我國(guó)(中國(guó))這種多級(jí)行政區(qū)劃以及各級(jí)政府大量介入經(jīng)濟(jì)生活的情況下，發(fā)展小城鎮(zhèn)，就是發(fā)展自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府駐地，發(fā)展自己的政治中心。結(jié)果是誰都可以壯大規(guī)模，誰都難以壯大規(guī)模；誰都在完善城鎮(zhèn)功能，誰都難以完善城鎮(zhèn)功能；誰都可以吸引農(nóng)民進(jìn)入，誰都難以吸引農(nóng)民進(jìn)入。”

　　報(bào)告主張，優(yōu)化開發(fā)三個(gè)特大城市群(環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角)和重點(diǎn)發(fā)展另外八個(gè)大城市群(黑龍江哈大齊與吉林長(zhǎng)吉地區(qū)、閩東南地區(qū)、江淮地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游地區(qū)、關(guān)中平原地區(qū)、成渝地區(qū)、北部灣地區(qū))，讓中國(guó)走上緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。

　　今年年初，中共中央一號(hào)文件提出的其中一個(gè)重點(diǎn)，是要將中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)。

　　(4)《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》，該報(bào)告把“農(nóng)民工市民化”作為推進(jìn)中國(guó)城市化的主要任務(wù)，指出從2010年到2030年，中國(guó)應(yīng)以平均每年2000萬人的速度，基本解決已在城市中的和未來進(jìn)城的4億農(nóng)民工，以及他們?cè)敢饬粼诔鞘猩�活的家屬的市民化問題。而進(jìn)城落戶的農(nóng)民工，應(yīng)與城市原有居民享受同等的公共服務(wù)和各項(xiàng)權(quán)利。

　　以個(gè)人身份參與報(bào)告編撰的中國(guó)國(guó)家發(fā)改委秘書長(zhǎng)楊偉民表示，中國(guó)未來幾十年要保持快速發(fā)展需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，其中擴(kuò)大內(nèi)需至關(guān)重要，而當(dāng)前中國(guó)最大的內(nèi)需就是城市化，“如果讓4億農(nóng)民工及其家庭市民化，那他們將會(huì)創(chuàng)造巨大的內(nèi)需”。

　　該報(bào)告建議，應(yīng)先讓有穩(wěn)定職業(yè)、享有社會(huì)保障和固定住所的農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)為市民，中小城市和小城鎮(zhèn)可完全放開戶籍限制，大城市和特大城市則根據(jù)綜合承載能力逐步放寬落戶條件。同時(shí)，修訂土地承包法關(guān)于農(nóng)民舉家遷往城市落戶就要取消其土地承包權(quán)的條款，可以考慮保留一定時(shí)期，如3到5年的土地承包權(quán)。

　　不過使農(nóng)民工市民化需要巨額的資金投入。報(bào)告課題組調(diào)研結(jié)果顯示，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本約在10萬元人民幣左右。這意味著中國(guó)未來每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需要投入2萬億資金。

　　【核心觀點(diǎn)】

　　(1)與快速的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相比，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換一直不徹底或嚴(yán)重滯后，這導(dǎo)致城市化嚴(yán)重滯后，并越來越對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展形成障礙。中宜教育戴斌老師認(rèn)為，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化是擴(kuò)大內(nèi)需特別是擴(kuò)大消費(fèi)需求的關(guān)鍵性舉措，同時(shí)，也是加快社會(huì)體制全面轉(zhuǎn)型的主要著力點(diǎn)，由此可從根本上解決二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(2)推進(jìn)農(nóng)民工市民化將提高城市化率、轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式，釋放巨大的消費(fèi)需求，大大促進(jìn)農(nóng)民生活方式的現(xiàn)代化，社會(huì)素質(zhì)明顯提高，并成為擴(kuò)大內(nèi)需的新增長(zhǎng)點(diǎn)。中國(guó)城市化最本質(zhì)的部分是人口城市化，而不是城市地域的擴(kuò)張及房地產(chǎn)的發(fā)展，過去以房地產(chǎn)發(fā)展和城市地域?yàn)橹鞯某鞘谢�是一種畸形城市化。未來城市化的核心是要推進(jìn)農(nóng)民工從勞動(dòng)力的城市化向家庭的城市化轉(zhuǎn)變，亦即從半城市化向完全城市化的轉(zhuǎn)變。

　　(3)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)新的階段，即通過加快社會(huì)發(fā)展來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段。一些社會(huì)問題特別是社會(huì)體制改革滯后正嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ陌l(fā)揮。社會(huì)體制改革滯后既表現(xiàn)在總體上教育、醫(yī)療改革不到位，社會(huì)保障制度不完善，更表現(xiàn)為以城鄉(xiāng)戶籍分割的社會(huì)體制改革嚴(yán)重滯后。中宜教育戴老師認(rèn)為，這里關(guān)鍵是促進(jìn)農(nóng)民工的市民化過程，消除城鄉(xiāng)戶籍分割的社會(huì)制度阻礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(4)提高農(nóng)民的社會(huì)地位，促進(jìn)分享社會(huì)的形成，社會(huì)將會(huì)更加和諧穩(wěn)定。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障、住房保障和就業(yè)保障是近期中國(guó)必須著力解決的五大民生問題。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度主要癥結(jié)正是與戶口相掛鉤的五大民生權(quán)利在制度安排上嚴(yán)重不平等。完全轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诘霓r(nóng)民工在五大民生與原市民享有同樣的權(quán)利。農(nóng)民由此將會(huì)獲得更多分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，收入分配將會(huì)趨于合理，社會(huì)更加和諧穩(wěn)定。

　　(5)大規(guī)模的農(nóng)民工轉(zhuǎn)換身份變成市民，可以為農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，從而大幅度地提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)，可以較快地增加農(nóng)村居民的人均收入，縮小城鄉(xiāng)差距。

　　(6)從對(duì)策角度，戴斌老師認(rèn)為我們應(yīng)該從三方面推進(jìn)農(nóng)民工的市民化：一、加快推進(jìn)戶籍制度改革，可分省內(nèi)和跨省兩種類型采取有別的戶籍改革措施。二、主要依托流出地中小城市(包括縣城)推進(jìn)身份轉(zhuǎn)換。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本角度看，最經(jīng)濟(jì)的途徑是依托流出地中小城市(包括縣城)來推進(jìn)農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換。這里關(guān)鍵是要將農(nóng)民市民化過程與產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移相結(jié)合。三、建立包括農(nóng)民工市民化在內(nèi)的完善的住房保障體系是關(guān)鍵。農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份不僅是取消農(nóng)民工的稱呼或戶籍登記制度一元化(統(tǒng)一都叫居民)這么簡(jiǎn)單。它涉及一系列為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)地位平等所需各種權(quán)力的調(diào)整和再分配，即農(nóng)民工轉(zhuǎn)換身份需要支付巨大的改革成本，并建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會(huì)福利制度和人口自由遷移制度。