【背景鏈接】

　　中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》提出，我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率由2013年的53.7%提高到2020年的60%左右。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)面臨著城鎮(zhèn)污水處理能力不足，水環(huán)境持續(xù)惡化等突出問題。

　　近期多地城市污水無法全部處理，部分生活污水直排湖河致水體“二次污染”高發(fā)。不少城市污水處理規(guī)模不足，污水處理廠普遍處于“超負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，大量生活污水無法處理只能直排，加上污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)偏低，使部分污水處理廠超標(biāo)排放成為“污染源”。

　　【深度解析】

　　[農(nóng)村污水表現(xiàn)]

　　我國(guó)農(nóng)村生活污水處理的高成本難題與當(dāng)前的模式選擇有很大的關(guān)系。由于農(nóng)村生活污水處理長(zhǎng)期被忽視，政府還是習(xí)慣于采用城鎮(zhèn)生活污水處理的方式，希望通過大的投入解決問題，而忽視了農(nóng)村的特殊性。主要表現(xiàn)在：

　　首先，重工程技術(shù)有效性，而輕成本有效性。真正影響技術(shù)突破、推廣應(yīng)用的核心要素是成本。如果不考慮成本問題，生活污水處理基本不存在任何技術(shù)難題，可以處理到任意水平。農(nóng)村生活污水尤其如此。一方面，相對(duì)而言，農(nóng)村污水處理成分相對(duì)簡(jiǎn)單、污染物濃度較低，已經(jīng)有大量成熟的技術(shù)；另一方面，不同技術(shù)對(duì)收集管網(wǎng)、能源動(dòng)力、物料等的需求都不一樣，對(duì)應(yīng)的成本投入也差異很大。農(nóng)村真正需要的并不是世界領(lǐng)先的工程技術(shù)，而是成本能夠被政府、村集體和村民等相關(guān)主體所接受的實(shí)用技術(shù)。

　　但無論是在基礎(chǔ)研究還是在工程示范方面，國(guó)家和各級(jí)地方政府投入巨資開展的先進(jìn)技術(shù)研發(fā)，都很少考慮到技術(shù)的成本有效性。在我國(guó)已有的農(nóng)村生活污水處理指南或?qū)�則當(dāng)中，基本不涉及對(duì)成本有效問題的衡量。在實(shí)際工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，主要通過拉長(zhǎng)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)年限來合理化成本，或者干脆利用管理運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的噸水成本作為整個(gè)工程的成本。于是就出現(xiàn)了許多號(hào)稱低成本甚至零成本的設(shè)施也普遍存在高成本問題的怪事。

　　其次，過度依靠政府，缺乏因地制宜多元化的考慮。農(nóng)村生活污水處理屬于混合物品，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分責(zé)任，但是不能過度，更不能事事包攬。而從實(shí)踐看，絕大多數(shù)地方政府幾乎包攬了規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)的全部責(zé)任，而忽視了村民和村集體的需求和積極性，導(dǎo)致各環(huán)節(jié)的成本都居高不下，成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。同時(shí)，政府包攬的結(jié)果往往是一刀切的做法，與農(nóng)村地區(qū)千差萬別的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況嚴(yán)重不匹配，也是諸多設(shè)施提前失效的重要原因之一。

　　第三，以靜態(tài)的視角看待快速城市化進(jìn)程中的農(nóng)村，以當(dāng)前的有效性衡量長(zhǎng)期的有效性。我國(guó)正處于快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口和其他經(jīng)濟(jì)要素在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模、快速遷移。一些大城市郊區(qū)的農(nóng)村，外來人口大量進(jìn)入，可能在很短的時(shí)間內(nèi)就成為人口密度不亞于城鎮(zhèn)的導(dǎo)入?yún)^(qū)。而一些農(nóng)村地區(qū)隨著青壯勞動(dòng)力的快速流失，只剩下老弱病殘，空心化和老齡化特征凸顯。而當(dāng)前的規(guī)劃設(shè)計(jì)依然是通過戶籍人口、戶數(shù)或者常住人口來確定農(nóng)村生活污水的處理規(guī)模，而且動(dòng)輒40年~50年的運(yùn)營(yíng)年限。這種靜態(tài)的視角與現(xiàn)實(shí)情況存在巨大的差距。

　　[問題分析]

　　由于我國(guó)各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，所處地理位置不同，總體規(guī)劃布局不同，城市管理運(yùn)行效率不同，導(dǎo)致城鎮(zhèn)污水管理和處理水平參差不齊，存在諸多問題需要化解。

　　首先，污水處理設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)未能與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相匹配。污水處理設(shè)施主要包括污水處理廠、污水收集管網(wǎng)及其他一些配套設(shè)施。近十年來，我國(guó)污水處理廠的數(shù)量飛速增長(zhǎng)，污水管網(wǎng)里程數(shù)也快速增加。然而，污水處理設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)卻未能完全與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相匹配。部分地區(qū)污水處理廠規(guī)劃和建設(shè)過于超前，建設(shè)完成后實(shí)際收納污水較少，部分污水處理設(shè)施長(zhǎng)期閑置；或者建設(shè)的污水處理廠處理能力嚴(yán)重落后于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，現(xiàn)有污水處理廠超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，處理能力之外的污水只能直排外環(huán)境。

　　其次，污水處理設(shè)施無法穩(wěn)定發(fā)揮處理效果。近些年，隨著污水處理廠數(shù)量的飛速增長(zhǎng)，對(duì)專業(yè)的運(yùn)行管理人員的需求大幅增加，然而，符合要求的人員卻比較缺乏，導(dǎo)致部分污水處理廠無法得到科學(xué)有效的管理，無法全面發(fā)揮污水處理廠的處理效果；地方環(huán)保部門對(duì)污水處理廠的檢查頻次低、監(jiān)管不到位，在日常的監(jiān)督檢查中走過場(chǎng)，日常的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等監(jiān)控手段未有效利用，未及時(shí)掌握污水處理廠的運(yùn)行狀況，部分污水處理廠運(yùn)行管理人員不盡心盡責(zé)進(jìn)行管理；部分工業(yè)企業(yè)將未處理達(dá)標(biāo)的工業(yè)污水或者超出企業(yè)承載能力的事故污水直接排入下水管網(wǎng)，對(duì)污水處理廠的運(yùn)行穩(wěn)定性產(chǎn)生沖擊，個(gè)別情況甚至?xí)��?dǎo)致生化系統(tǒng)的崩潰、污水處理廠停運(yùn)，而含較高濃度重金屬等污染物的工業(yè)污水則會(huì)導(dǎo)致污泥中的部分指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)，只能按照危險(xiǎn)廢物進(jìn)行處置；部分地區(qū)制定的污水處理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)偏低，且無法完全收取到位，部分地方政府由于財(cái)政比較困難，對(duì)污水處理的補(bǔ)貼不足甚至挪用污水處理費(fèi)，無法將相關(guān)費(fèi)用及時(shí)撥付到位。

　　第三，污水處理產(chǎn)物尚未得到有效處置。雖然我國(guó)大部分城鎮(zhèn)污水經(jīng)過了污水處理設(shè)施的處理且達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，但是未得到有效處置的污泥和大量直排的中水仍然持續(xù)污染水體和土壤，城鎮(zhèn)污水處理難題尚未真正化解。環(huán)境保護(hù)部于2010年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠污泥污染防治工作的通知》，然而，當(dāng)前污水處理廠產(chǎn)生的污泥仍未得到有效處置。當(dāng)前污泥處置以垃圾填埋場(chǎng)填埋為主，但是過高的含水率使得垃圾填埋場(chǎng)產(chǎn)生滑坡、滲濾液大幅增加等問題，部分垃圾填埋場(chǎng)甚至因此拒絕接受污水處理廠的污泥；通過工業(yè)窯爐進(jìn)行焚燒處置則成本較高，且處置能力有限，處置的比例非常低；污泥處置不暢導(dǎo)致污水處理廠減少排泥甚至不排泥，排放的污泥露天堆放，隨意拋棄、傾倒現(xiàn)象成為常態(tài)，使得水體和土壤受到了持續(xù)的污染。

　　[對(duì)策措施]

　　隨著水處理觀念的改變、技術(shù)的革新，一些專家提出了要建設(shè)面向未來的中國(guó)污水處理概念廠。概念廠的核心思想是把污水作為資源進(jìn)行利用，生產(chǎn)水、能和肥3種產(chǎn)品。概念廠一旦成為現(xiàn)實(shí)，將會(huì)很大程度上解決水環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等問題。

　　第一，實(shí)現(xiàn)觀念上的轉(zhuǎn)變。

　　綜合利用理念中有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，綜合和利用。在綜合方面，目前通常已經(jīng)做到了將分散的污水通過管網(wǎng)合并。下一步的目標(biāo)應(yīng)是將同一類物質(zhì)合在一起進(jìn)行加工，如將有機(jī)廢棄物污泥和餐余物合并生產(chǎn)沼氣。從這個(gè)角度講，應(yīng)將污水處理同餐廚、糞便、酒糟等有機(jī)廢棄物處理合在一起建廠，增加產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)從分散到綜合的轉(zhuǎn)變。在利用方面，要樹立污水就是資源的觀念，把投資污水處理廠的目標(biāo)從處理廢物、減少污染轉(zhuǎn)變?yōu)槔�用資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。實(shí)現(xiàn)從處理到利用的轉(zhuǎn)變，是下一步的努力方向。

　　現(xiàn)行的污水處理方法發(fā)源于城市，對(duì)市民來說，污水和生活垃圾中的有機(jī)廢棄物都是廢物，但對(duì)農(nóng)民來說，有機(jī)廢棄物是生產(chǎn)資料。長(zhǎng)時(shí)間將有機(jī)質(zhì)(農(nóng)產(chǎn)品[2.45% 資金 研報(bào)])從農(nóng)村運(yùn)到城市，將水抽到城市，再分別通過污水處理和垃圾填埋或焚燒方式，排放到河流和空氣之中(填埋會(huì)慢慢釋放填埋氣和滲濾液)。這不但污染了空氣，而且造成土壤中有機(jī)質(zhì)和微生物的短缺，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。因此，未來的發(fā)展方向是將污水和有機(jī)廢棄物轉(zhuǎn)化成灌溉水和有機(jī)肥(包括沼氣燃燒生成的二氧化碳)還田，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從排放到回歸的轉(zhuǎn)變。

　　第二，明確概念廠的邊界。

　　將各種有機(jī)廢棄物合并在一起進(jìn)行綜合利用，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要用系統(tǒng)工程的方式、方法進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)。要明確系統(tǒng)的構(gòu)成元素、發(fā)展變化流程、執(zhí)行主體。具體到概念廠，應(yīng)明確3個(gè)邊界。

　　環(huán)境邊界 傳統(tǒng)污水處理與環(huán)境的邊界是河流，垃圾處理與環(huán)境的邊界是空氣和土壤，處理的目標(biāo)都是達(dá)標(biāo)排放。其背后的出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值觀是，使廢棄物安全地進(jìn)入環(huán)境即達(dá)到目的�；�于這個(gè)邊界開展污水和垃圾處理的研究，產(chǎn)生了現(xiàn)行的污水和垃圾處理辦法。但如果以資源綜合利用的觀點(diǎn)為指導(dǎo)，只有把廢棄物作為資源轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品進(jìn)行循環(huán)利用，并確保未來能得到可持續(xù)利用，這才算達(dá)到目的。從這個(gè)角度講，概念廠將最終實(shí)現(xiàn)無邊界，即綜合利用系統(tǒng)成為環(huán)境大系統(tǒng)的一部分。

　　管理邊界 環(huán)境產(chǎn)業(yè)屬于基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，政府需在其中處于主導(dǎo)地位。我國(guó)政府體制實(shí)行的是行業(yè)垂直管理，對(duì)污染物的治理是按行業(yè)進(jìn)行條塊分割的，如農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)以及各行業(yè)產(chǎn)生的廢棄物。這在組織上為綜合處理和利用設(shè)置了邊界。為便于廢棄物綜合利用，在大部制改革中，除了增加行業(yè)管理范圍外，還需要在垂直(縱向)管理的基礎(chǔ)上，增加對(duì)廢棄物的橫向管理，即對(duì)管理邊界進(jìn)行縱橫向劃分。

　　產(chǎn)業(yè)邊界 我國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的行業(yè)，基本上都是政府扶持的行業(yè)，如城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)。由于對(duì)產(chǎn)業(yè)邊界的界定不清，對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)不夠，對(duì)廢棄物的利用不充分，極易導(dǎo)致二次污染。因此，要實(shí)現(xiàn)廢棄物的循環(huán)利用，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)品生命周期理論進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)，在明確各環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮各環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系，使資源得到充分、高效利用，避免資源浪費(fèi)和二次污染產(chǎn)生。

　　第三，破解產(chǎn)業(yè)化發(fā)展難題。

　　組織上的組合創(chuàng)新 綜合利用涉及多個(gè)部門和行業(yè)，需要多方面專家的參與，組建跨部門、行業(yè)和專業(yè)的專家團(tuán)隊(duì)。這一組合創(chuàng)新中，行業(yè)和專業(yè)跨度都比較大，需要更高層面的領(lǐng)導(dǎo)和專家主持，制定能充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)力量的管理機(jī)制。

　　政策上的市場(chǎng)化 我國(guó)在環(huán)境污染治理方面每年都投入大量經(jīng)費(fèi)，但成效并不顯著。要改變這種局面，除了組織和技術(shù)創(chuàng)新外，還要有促進(jìn)理念變成行動(dòng)的政策創(chuàng)新。就補(bǔ)貼政策的內(nèi)容而言，需要從建設(shè)補(bǔ)貼發(fā)展到產(chǎn)品補(bǔ)貼，完善并公開補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，減少人為因素的干預(yù)；就政策的制定而言，要充分考慮到我國(guó)不同地區(qū)的實(shí)際情況和不同廢棄物的性質(zhì)、特點(diǎn)，以鼓勵(lì)為主，既要追求公平合理，也要考慮操作的方便；就政策的落實(shí)而言，要關(guān)注結(jié)果，包括廢棄物的綜合利用率和綜合效益(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益)。

　　管理上的全過程監(jiān)控 重建不重管，是我國(guó)環(huán)保設(shè)施長(zhǎng)期存在的問題。要實(shí)現(xiàn)物質(zhì)的循環(huán)利用，并確保利用過程和最終產(chǎn)品的安全，需要對(duì)產(chǎn)品，尤其是農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行生命周期全過程評(píng)價(jià)監(jiān)管。政府監(jiān)管應(yīng)從重視資金分配權(quán)，向重視標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)組織和市場(chǎng)的作用，使資源得到充分、高效利用。利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)全過程的可視、可控、可追溯，應(yīng)是下一步政府重點(diǎn)支持建設(shè)的內(nèi)容。

　　地方政府應(yīng)將生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，統(tǒng)籌管理，化解城鎮(zhèn)污水處理難題，為城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展提供重要保障。

　　第四，做好城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。

　　作為城鎮(zhèn)污水順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的重要一環(huán)，地方政府應(yīng)把污水處理設(shè)施的建設(shè)和升級(jí)改造作為城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在建設(shè)新城區(qū)或者改造老城區(qū)、棚戶區(qū)時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)污水增量進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，按照總體規(guī)劃、分段建設(shè)的方式新建污水處理廠，避免污水處理廠無水處理或者處理能力不足的問題。對(duì)新建設(shè)的居民區(qū)和計(jì)劃進(jìn)行改造的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)，應(yīng)及時(shí)配套雨水污水收集管網(wǎng)，保證污水的有效收集和處理。