行政方法的基本原理

　　在行政管理領(lǐng)域中，當(dāng)人們面對(duì)一個(gè)個(gè)復(fù)雜的問題時(shí)，僅有正確的理論做指導(dǎo)是不夠的，還需要能夠直接運(yùn)用于行政管理活動(dòng)的科學(xué)方法。 這些方法被稱為行政方法。目前對(duì)于行政方法的概念并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有些學(xué)者認(rèn)為，行政方法是指國家行政機(jī)關(guān)及行政人員在完成行政目標(biāo)的過程中所采用的行政路徑、行政策略、行政技術(shù)、行政工具的有機(jī)系統(tǒng)。而另一使用更為廣泛的概念則認(rèn)為，行政方法是指行政機(jī)關(guān)和行政工作人員為了開展行政工作，達(dá)成行政目標(biāo)，從公共組織的內(nèi)外部環(huán)境和管理對(duì)象的實(shí)際情況出發(fā)，在一定的公共行政管理思想和管理原則的指導(dǎo)下采取的措施、手段、方法和技術(shù)等的總稱。

　　行政方法是行政管理的一個(gè)重要組成部分。行政管理活動(dòng)是否有效不僅取決于思想理論的正確性，還取決于所采用的行政方法的科學(xué)性。因此，對(duì)于行政方法的研究可以幫助我們了解和掌握行政管理的基本手段和最新技術(shù)方法，有利于實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化和科學(xué)化。科學(xué)的行政方法對(duì)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政質(zhì)量起著重要的作用。首先，科學(xué)的行政方法是政府高效率、高質(zhì)量、低成本地展開工作的關(guān)鍵。其次，科學(xué)的行政方法為建設(shè)高效廉潔的政府提供了條件。最后，科學(xué)的行政方法可以促進(jìn)民主，增強(qiáng)政府的合法性。

　　行政方法的根本功能是為了解決行政管理活動(dòng)中的各種問題，而這些問題所涉及的范圍不同，種類不一，由此決定了行政方法的類型也不會(huì)是單一的。一般情況下，人們將其分為制度性方法和技術(shù)性方法。所謂制度性方法，就是通過對(duì)制度的改進(jìn)來進(jìn)行管理，包括行政指令方法、法律政策方法、經(jīng)濟(jì)方法以及目標(biāo)管理方法等；而技術(shù)性方法則是指通過先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段來進(jìn)行管理的行政方法，包括電子信息網(wǎng)絡(luò)方法等。本章選編的相關(guān)材料便圍繞以上幾種行政方法展開。

　　《中華人民共和國土地管理法》的修改

　　材料正文

　　開始于20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟(jì)體制改革，促使中國經(jīng)濟(jì)騰飛，同時(shí)也加快了耕地減少的速度。1986年6月，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第16次會(huì)議通過了第一部土地大法——《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)。從1987年開始，又逐步推行城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，并出臺(tái)了相應(yīng)的政策法規(guī)，確定了非農(nóng)建設(shè)用地的“分級(jí)限額審批”制度。

　　但是，通過10年的執(zhí)行情況來看，該法無法從根本上解決以下問題。

　�、傥寮�(jí)政府管理土地并以市、縣政府為主的模式，難以實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。

　�、诮ㄔO(shè)用地得不到有效控制。一是城市規(guī)模擴(kuò)張過大；二是農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)分散，用地超標(biāo)；三是亂設(shè)開發(fā)區(qū)。

　�、蹖�(duì)國有土地資產(chǎn)管理的規(guī)定不力，造成了大量國有資產(chǎn)流失。

　　黨中央、國務(wù)院高度重視土地管理特別是耕地保護(hù)工作。1997年4月15日，下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(以下簡稱“中央11號(hào)文件”)，并決定在凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地期間，完成《土地管理法》的修改工作，從體制、機(jī)制和法制上解決土地管理特別是耕地保護(hù)問題。經(jīng)過近兩年半的調(diào)研、起草、修訂，1998年8月29日，全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過了新的《土地管理法》，江澤民主席簽署第八號(hào)主席令頒布，1999年1月1日起實(shí)施。

　　新《土地管理法》是在總結(jié)中國土地管理特別是耕地保護(hù)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，大膽吸收和借鑒了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的成功做法，廣泛聽取全國各方面的意見的基礎(chǔ)上形成的，具有以下特點(diǎn)。

　�、僭诹⒎ㄖ笇�(dǎo)思想上，實(shí)現(xiàn)了從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主到切實(shí)保護(hù)耕地為主的根本性轉(zhuǎn)變。耕地保護(hù)作為一條主線，貫穿于新《土地管理法》中，將從根本上扭轉(zhuǎn)過去土地需求決定供給的情況。

　�、谠谕恋毓芾矸绞缴希瑢�(shí)現(xiàn)了從分級(jí)限額審批制度到用途管制制度的根本性轉(zhuǎn)變。將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，以土地利用總體規(guī)劃作為實(shí)施用途管制的依據(jù)，從法律上對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行了嚴(yán)格限制。

　�、墼谕恋乩�用方式上，實(shí)現(xiàn)了從外延粗放型到內(nèi)涵集約型的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》規(guī)定城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)模，建設(shè)占用耕地實(shí)行占補(bǔ)平衡制度，從法律上促進(jìn)了建設(shè)用地走內(nèi)涵挖潛、集約利用的道路。

　�、茉谕恋毓芾砺殭�(quán)劃分上，實(shí)現(xiàn)了各級(jí)政府職能合理劃分的根本性轉(zhuǎn)變。將事關(guān)全局的決策性職權(quán)適當(dāng)集中于中央和省兩級(jí)，而執(zhí)行性職權(quán)主要由市、縣來承擔(dān)，不但強(qiáng)化了國家管理土地的職能，而且有利于充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和部門的積極性。

　�、菰趫�(zhí)法監(jiān)督工作上，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的土地監(jiān)察到建立現(xiàn)代土地執(zhí)法監(jiān)察體系的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》不但在制度建設(shè)和執(zhí)法手段方面做了較為完備的規(guī)定，克服了過去土地執(zhí)法監(jiān)察制度不嚴(yán)密、執(zhí)法手段軟弱的弊端，而且在土地違法案件查處上改變了過去單純注重程序性審查的做法，建立了實(shí)質(zhì)性審查與程序性審查有機(jī)結(jié)合的新制度。

　�、拊谡{(diào)整范圍上，實(shí)現(xiàn)了從單純調(diào)整行政管理關(guān)系到既調(diào)整行政管理關(guān)系又調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》適應(yīng)世界資源立法的趨勢(shì)，在公民特別是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障上做了突破性規(guī)定，將進(jìn)一步調(diào)動(dòng)億萬人民群眾合理利用土地、保護(hù)耕地的積極性。⑦新《土地管理法》突破了過去僅把基本國策局限在政策主張的范疇，首次以立法形式確認(rèn)了土地基本國策。規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是中國的基本國策”，表明土地管理在國家管理中具有十分重要的地位，表明土地基本國策具有長期性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的特點(diǎn)，是今后制定政策必須遵循的準(zhǔn)則。

　　除此之外，該法還第一次提出了以下規(guī)定：國有土地和農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)代表，解決了土地所有者產(chǎn)權(quán)代表的缺位問題；農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營期限，有利于保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)方面的投資積極性；農(nóng)民對(duì)集體的征用和轉(zhuǎn)包具有一定程度的發(fā)言權(quán)，這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；用耕地“占補(bǔ)制度”來確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡�？傊�，新《土地管理法》在很大程度上體現(xiàn)了中央提出的要從機(jī)制、體制和法制上解決中國的耕地保護(hù)問題。

　　在新《土地管理法》頒布之后，國土資源部出臺(tái)的一系列的政策法規(guī)均是圍繞新《土地管理法》制定并與之相配套的。在具體的土地管理工作中，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

　�、僮ゾo編制和審批土地利用總體規(guī)劃。

　�、诜e極開發(fā)整理土地�！锻恋毓芾矸▽�(shí)施條例》規(guī)定，土地整理新增耕地面積的60％可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償。這一規(guī)定大大地刺激了各級(jí)政府開發(fā)整理土地的積極性。

　�、鄞龠M(jìn)對(duì)閑置土地的消化。1999年4月28日，國土資源部出臺(tái)了《閑置土地處理辦法》，提出了處置方案，供大家選擇。

　�、鼙P活國有企業(yè)的土地資產(chǎn)。1999年11月25日，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》，其核心是要對(duì)國有企業(yè)采取一些更加靈活和優(yōu)惠的政策，促進(jìn)國有企業(yè)的改革和發(fā)展。

　　⑤土地評(píng)估機(jī)構(gòu)改革。1999年9月13日，國土資源部發(fā)出《關(guān)于土地評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府主管部門脫鉤的通知》，要求從事土地評(píng)估的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府主管部門脫鉤。

　　從國土資源部的統(tǒng)計(jì)資料看，1999年基本實(shí)現(xiàn)了耕地總量的平衡，這說明新《土地管理法》及其相關(guān)政策實(shí)施后取得了一定的成效。