行政法制的基本原理

　　法制是現(xiàn)代文明的重要內(nèi)容，是統(tǒng)治階級運(yùn)用法律手段治理國家的基本制度和方法，屬于精神文明的范疇。 法制的不斷進(jìn)步和完善是人類精神文明發(fā)展的成果。

　　行政法制是國家法制體系的重要組成部分。有學(xué)者認(rèn)為：“通常使用的行政法制既包括關(guān)于行政的法律制度，又包括關(guān)于依法行政、依法治國的實(shí)施的過程�！绷碛袑W(xué)者從靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的角度來理解行政法制，認(rèn)為“現(xiàn)代行政法制從靜態(tài)角度可以分為行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法三大類，從動態(tài)角度可以分為立法、執(zhí)法和司法三個(gè)環(huán)節(jié)�！币陨蟽煞N觀點(diǎn)在本質(zhì)上是一致的，即都認(rèn)為行政法制不僅包括關(guān)于行政的一系列法律和制度，而且也涵蓋著行政立法、行政執(zhí)法以及行政司法的實(shí)踐活動。

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和普法活動的深入進(jìn)行，我國治國方略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，依法治國成為新時(shí)期的治國方略。依法治國方略的確定，既是我國法制建設(shè)的結(jié)果，也是我國法制建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。就行政法制來看，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動著行政法制建設(shè)，法治理念的確立成為行政法制建設(shè)的指南，行政法學(xué)理論研究的成果為行政法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在這些因素的推動下，中國行政法制建設(shè)取得了輝煌的成就。主要成果有：從行政立法的角度看，行政立法的數(shù)量、規(guī)模宏大，不僅部門行政法逐步趨于完善，而且開始逐步制定和健全作為行政法基本體系架構(gòu)支柱的基本法；在程序與實(shí)體的關(guān)系上，從重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，發(fā)展到實(shí)體和程序并重，結(jié)果和過程并重；在對行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并重；法制觀念強(qiáng)化，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變。

　　從行政法制的內(nèi)容來看，主要包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法以及司法審查等方面。我國的行政法制建設(shè)盡管在改革開放后的20多年間取得了長足的發(fā)展，但是，健全行政法制建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。今后，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好以下四個(gè)方面的工作。第一，繼續(xù)加強(qiáng)行政立法工作，完善我國的行政立法體系，行政立法是行政法制的基礎(chǔ)。第二，提高行政執(zhí)法人員的依法行政素質(zhì)和法制觀念，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)及法治意識是行政法制的關(guān)鍵。第三，加強(qiáng)行政程序法建設(shè)，完善行政程序法律體系。從我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀來看，杜絕行政程序違法現(xiàn)象是行政法制的重點(diǎn)。第四，繼續(xù)強(qiáng)化司法審查，司法審查是行政法制的保障。

　　以下結(jié)合材料對上述四點(diǎn)做進(jìn)一步的闡釋。

　　全國首例：南京一公民告政府行政立法不作為

　　材料正文

　　經(jīng)過兩個(gè)月的等待，江蘇省南京市美亭化工廠廠長楊春庭27日終于接到了法院的通知書，南京市江寧區(qū)法院正式立案受理了這起全國首例公民狀告政府行政立法不作為案。２００３年4月23日，楊春庭向南京市中級人民法院遞交了一份行政起訴書，狀告南京市江寧區(qū)政府不按上位法規(guī)及時(shí)修改房屋拆遷管理辦法致使自己損失慘重的行政不作為�！吨袊�青年報(bào)》于4月25日最先報(bào)道了這起全國首例公民狀告政府行政立法不作為案的內(nèi)情，一些專家學(xué)者也對這一行政訴訟案件給予了高度的評價(jià)，認(rèn)為公民的這種起訴有利于依法促使政府改變行政懈怠行為，也有利于促進(jìn)依法治國和依法行政。南京市中級法院依照相關(guān)規(guī)定將此案移交江寧區(qū)法院受理，5月26日，江寧區(qū)法院正式給楊春庭發(fā)出了立案受理通知書。

　　6月12日，江蘇省南京市江寧區(qū)人民法院發(fā)出行政裁定書，駁回南京美亭化工廠對江寧區(qū)政府“立法不作為”的起訴。法院認(rèn)為，原江寧縣政府江寧政發(fā)［1996］64號文件是該政府針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件，它的制定、發(fā)布、廢止以及重新制定、發(fā)布，都不屬于具體行政行為，而屬于抽象行政行為，依法不能對其提起訴訟。楊春庭通過電話告訴記者：他早就預(yù)料到會有這樣的結(jié)果，因?yàn)樗�一直�?dān)心江寧區(qū)法院能否公正地審理狀告江寧區(qū)政府的案件。為此，他曾根據(jù)2000年3月10日施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(行政訴訟法)若干問題的解釋》第八條“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”可由中級法院審理的規(guī)定，才選擇了向南京市中級法院起訴江寧區(qū)政府。但遺憾的是，此案最后還是移交給江寧區(qū)法院一審。

　　江寧是南京市2001年撤縣而建的一個(gè)區(qū)。楊春庭所告針對的是原江寧縣政府制定的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》這一地方行政規(guī)范性文件。

　　美亭化工廠位于江寧區(qū)東山鎮(zhèn)。2002年5月，楊春庭接到江寧區(qū)建設(shè)局下屬部門——科學(xué)園發(fā)展公司的拆遷通知，雙方就拆遷安置補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額及適用法律法規(guī)等問題進(jìn)行了多次談判，終因分歧太大未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，楊春庭只好依法向區(qū)建設(shè)局提起行政裁決申請。

　　同年7月31日，江寧區(qū)建設(shè)局依據(jù)1996年制定的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，裁決科學(xué)園發(fā)展公司給予美亭化工廠拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用135萬余元。楊春庭急了，因?yàn)楦鶕?jù)他委托南京華盛興偉評估公司對自己被拆遷資產(chǎn)進(jìn)行的評估，并參照2001年《南京市城市房屋拆遷管理辦法》測算，補(bǔ)償安置費(fèi)應(yīng)為447萬元。

　　楊春庭繼而研究發(fā)現(xiàn)，江寧區(qū)目前房屋拆遷依據(jù)的這個(gè)《暫行辦法》，是1996年由原江寧縣政府制定的，早已不適應(yīng)撤縣建區(qū)后江寧土地價(jià)格的巨大變化。而且，當(dāng)初授權(quán)制定這個(gè)拆遷管理辦法的上位法——1996年3月施行的《南京市房屋拆遷管理辦法》，已于2000年3月7日被廢止。2001年11月，國務(wù)院頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，一個(gè)月后，南京市據(jù)此再一次制定了新的拆遷辦法并頒布實(shí)施，而江寧區(qū)政府卻一直堅(jiān)持沿用7年前的暫行辦法。這個(gè)已被廢止的《南京市房屋拆遷管理辦法》第53條是這樣規(guī)定的：“本市所轄各縣人民政府可參照本辦法，結(jié)合本縣實(shí)際情況制定拆遷辦法�！苯瓕巺^(qū)現(xiàn)仍在施行的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》第1條也規(guī)定：“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和《南京市房屋管理拆遷辦法》第53條的規(guī)定，結(jié)合江寧縣實(shí)際情況，制定本拆遷辦法�！�

　　楊春庭決定狀告江寧區(qū)政府。他說，拆遷方依據(jù)的是7年前的老規(guī)定，制定這個(gè)規(guī)定的上位法早已廢止，江寧區(qū)政府不根據(jù)新的上位法制定新規(guī)定，是一種“立法不作為”，由此導(dǎo)致公民因拆遷受損，政府有責(zé)難推。

　　江寧區(qū)政府在行政訴訟答辯狀中說，江寧區(qū)政府制定的規(guī)范性文件是不可訴的，不屬于法院行政訴訟的受案范圍；江寧區(qū)人民政府制定的拆遷政策是依照國務(wù)院拆遷條例和江蘇省拆遷條例制定的，拆遷政策的“立、改、廢”要按法定程序進(jìn)行。

　　記者注意到，答辯狀中沒有提及舊的《南京市房屋拆遷管理辦法》及其第53條規(guī)定。

　　雖然江寧區(qū)政府暫時(shí)打贏了官司，但據(jù)《法制日報(bào)》此前報(bào)道，江寧區(qū)法院已經(jīng)發(fā)出了司法建議書，要求(江寧)區(qū)政府有關(guān)部門盡快制定新的拆遷辦法。江寧區(qū)政府建設(shè)局的一名工作人員也告訴該報(bào)記者，他們正在積極制定新的拆遷辦法。