3題：
農(nóng)地快速非農(nóng)化建設(shè)用地粗放擴(kuò)張不僅帶來了土地資源浪費(fèi)，還導(dǎo)致了一系列明顯的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)影響。（1）巨額土地資源開發(fā)成本在經(jīng)濟(jì)決策中被低估，不僅導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻過低，出現(xiàn)過度重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長，即經(jīng)濟(jì)增長沒能扣除應(yīng)有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。有關(guān)研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP 只占世界GDP 總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點(diǎn)，大量土地低強(qiáng)度開發(fā)增加了未來土地資源經(jīng)濟(jì)供給的難度，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域幾乎無地可供。（3）農(nóng)地大量損失導(dǎo)致邊際土地大量開發(fā)，尤其是"占一補(bǔ)一"和"耕地總量動態(tài)平衡"政策鼓勵更多的后備土地資源開發(fā)和土地復(fù)墾，土地生態(tài)質(zhì)量有下降趨勢。（4）農(nóng)地資源大量損失，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市周邊高質(zhì)量農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)受到影響，食物安全受損。（5）快速的農(nóng)地非農(nóng)化過程，實質(zhì)上是大量農(nóng)民失去土地的過程。由于土地產(chǎn)權(quán)不清、土地征用城市利益導(dǎo)向嚴(yán)重，農(nóng)民權(quán)益受到大規(guī)模、深程度的侵害，導(dǎo)致失地農(nóng)民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農(nóng)民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農(nóng)民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團(tuán)）；土地權(quán)益之爭和大量"流民"的不斷涌現(xiàn)，社會安全的不確定性大大增強(qiáng)。

　�。ǘ�）我國土地管理問題的成因分析

　　對我國土地管理主要問題的認(rèn)識，不能只停留在問題表象的描述，應(yīng)有一個深刻而科學(xué)的認(rèn)識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

　　在制度層面上，土地產(chǎn)權(quán)不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農(nóng)地過度性損失的主要成因：（1）中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個重要缺陷是農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，集體經(jīng)濟(jì)組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺及其債權(quán)性質(zhì)，使得農(nóng)地保護(hù)缺乏所有權(quán)益合法維護(hù)的第一道防線；一旦各利益集團(tuán)為爭相"捕獲"農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變帶來的價值（利益）乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價值，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在一開始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。同時，我國城鎮(zhèn)土地在法律上由國家所有，并由國務(wù)院行使所有權(quán)力，但經(jīng)濟(jì)上（或事實上）則由地方政府分級占有或?qū)嵸|(zhì)所有，土地自然成為地方政府獲取經(jīng)濟(jì)增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過程也是借助土地征用制度的運(yùn)行來完成的。然而，我國現(xiàn)行土地征用制度實質(zhì)是延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間的配置機(jī)制。隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關(guān)系由于私人利益的凸現(xiàn)、社會階層的分化和利益集團(tuán)的形成而變得十分復(fù)雜，突出表現(xiàn)為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另一方面土地征用基本排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參入，"漲價"全部"歸公"，乃至農(nóng)民無法獲得本應(yīng)獲得的農(nóng)地價格。農(nóng)地非農(nóng)化政府經(jīng)濟(jì)成本低下，政府"征地效率"高，農(nóng)地非農(nóng)化加速。

　　在政府管理層面，政府角色定位與利益關(guān)系處置上的偏誤導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)地過度性損失：由于長期缺乏科學(xué)的政績觀指引，各級政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，因而不計代價地以土地作為推動經(jīng)濟(jì)增長的主要工具，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模普遍過大；受長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響，土地資源配置中政府直接干預(yù)過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴(yán)重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴(yán)重；據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標(biāo)價格和拍賣價格分別是協(xié)議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）。現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農(nóng)地非農(nóng)化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)�？刂粕系姆呛献鞑┺�，土地管理在完善土地市場配置機(jī)制或糾正土地市場失靈上發(fā)生嚴(yán)重偏誤，現(xiàn)有土地調(diào)控措施嚴(yán)重失效。

　　二、兩個重要的理論命題

　　要在以上問題分析的基礎(chǔ)上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

　　第一個命題：從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，可以認(rèn)為我國農(nóng)地快速損失和建設(shè)用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現(xiàn)為農(nóng)地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴(yán)重的政府失靈，即表現(xiàn)為政府土地制度供給不足，嚴(yán)重扭曲土地價格和市場運(yùn)行機(jī)制，從而由于市場機(jī)制不能在土地配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用而導(dǎo)致的農(nóng)地和建設(shè)用地配置效率損失。就中國現(xiàn)實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導(dǎo)作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴(yán)重于市場失靈是第一個重要的命題。

　　相應(yīng)地，第二個命題是在理論上必須區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中兩種完全不同性質(zhì)的農(nóng)地?fù)p失：代價（成本）性損失和過度性損失。農(nóng)地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中必須的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，也就是說，這是經(jīng)濟(jì)增長必須付出的、合理的代價，這個"合理代價"的標(biāo)準(zhǔn)是土地資源配置達(dá)到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內(nèi)化。而農(nóng)地過度性損失則是指在經(jīng)濟(jì)增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農(nóng)地資源消耗。相應(yīng)地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I 和過度性損失II.過度性損失I 是指由于市場失靈，即沒能將農(nóng)地利用中的生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農(nóng)地價值低估造成的過多的農(nóng)地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機(jī)制對農(nóng)地和建設(shè)用地的配置而導(dǎo)致對土地資源過度需求而引起的過度農(nóng)地?fù)p失。

　　市場經(jīng)濟(jì)條件下，價格是任何生產(chǎn)要素配置的主導(dǎo)信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調(diào)節(jié)土地供給和需求關(guān)系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門之間的轉(zhuǎn)移。圖1為土地價格與農(nóng)地非農(nóng)化關(guān)系圖。其中AC為農(nóng)地需求曲線，MSC 為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際社會成本，MPC 為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際私人（企業(yè)）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

　　首先，可持續(xù)發(fā)展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農(nóng)地非農(nóng)化的關(guān)系，這就是我們必須考慮到土地價格與農(nóng)地總價值之間的差異。長期以來，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對農(nóng)地的價值認(rèn)識僅僅停留在狹義的經(jīng)濟(jì)價值（農(nóng)產(chǎn)品價值）基礎(chǔ)上，忽視了農(nóng)地所擁有的生態(tài)、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態(tài)價值。由于這些價值及其產(chǎn)生的效益在目前的市場體系下是"外部性"效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本應(yīng)為MSC ，即邊際社會成本，農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量應(yīng)為Q[，3]，相對應(yīng)的土地價格應(yīng)為P[，3]，社會總福利達(dá)到最大化AEO.此時的農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最高，它是在包含了農(nóng)地非農(nóng)化的內(nèi)部成本和外部性在內(nèi)的價格機(jī)制作用下形成的非農(nóng)化量，這就是農(nóng)地的代價性損失。

　　其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機(jī)制作用下，農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達(dá)到了資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)了私人利益最大化；但與全社會福利最大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態(tài)環(huán)境價值和社會價值，因此農(nóng)地非農(nóng)化配置效率沒有達(dá)到最高，非農(nóng)化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE’F’.這一過度量是由于市場失靈，即傳統(tǒng)市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農(nóng)地非農(nóng)化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，1]，此時農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最低，社會總福利將損失EFG ，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達(dá)E’G’G.與社會最優(yōu)相比，過度非農(nóng)化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機(jī)制不能正常發(fā)揮作用下形成的，它顯著降低了農(nóng)地非農(nóng)化配置的效率，我們稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失II.中國正處于經(jīng)濟(jì)快速增長階段，農(nóng)地代價性損失不可避免。但由于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，土地市場發(fā)育滯后、受人為干預(yù)因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長中農(nóng)地過度性損失尤為嚴(yán)重。近10年來，土地市場整頓、各類工業(yè)園區(qū)整治以及建設(shè)用地審批凍結(jié)等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經(jīng)濟(jì)增長過程中農(nóng)地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發(fā)區(qū)清理整頓的結(jié)果是，全國5658個開發(fā)區(qū)中，撤并整合開發(fā)區(qū)數(shù)量就達(dá)2046個（其中尚未包含5�。ㄊ校┑某凡�數(shù)），撤并率高達(dá)36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設(shè)用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協(xié)議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農(nóng)地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I 范圍內(nèi)；而對于農(nóng)地過度性損失I 而言，它涉及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的改造和科學(xué)技術(shù)，尤其是社會科學(xué)的發(fā)展，將另文討論。

　　區(qū)分不同形態(tài)的農(nóng)地過度性損失的意義在于，由于他們產(chǎn)生的成因不同，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用的影響也有本質(zhì)差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點(diǎn)也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農(nóng)地過度性損失I 有一定的內(nèi)生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內(nèi)生性的問題，取決于社會科學(xué)，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策分析工具的發(fā)展。在發(fā)達(dá)國家，通過政府干預(yù)（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導(dǎo)致的這一類型的資源低效配置。相對于農(nóng)地過度性損失I 而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當(dāng)?shù)母深A(yù)而產(chǎn)生的。尤其在發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，農(nóng)地過度損失II完全可以通過制度建設(shè)和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認(rèn)為，首先解決政府失靈而造成的第二種農(nóng)地過度性損失則是土地資源低效配置，加強(qiáng)土地管理的最為主要的途徑。

　　目前中國正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)增長過程中的農(nóng)地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區(qū)分經(jīng)濟(jì)增長過程中必要的農(nóng)地代價性損失與因政府過度干預(yù)、市場扭曲導(dǎo)致的農(nóng)地過度性損失具有重要意義。當(dāng)前我國土地管理的重要使命在于通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與管理體制改革，在準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)增長中農(nóng)地代價性損失規(guī)律的基礎(chǔ)上，盡量減少或消除農(nóng)地過度性損失。對于中國而言，當(dāng)前土地管理機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)在于解決政府失靈。