提出問題

　　分析材料，闡述如何對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政“一把手”實施有效的監(jiān)督。

　　分析問題

　　近些年來，各級黨委、政府及其相關(guān)部門的負責(zé)人——俗稱“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)干部——違法違紀現(xiàn)象頗為引人注目。據(jù)統(tǒng)計，目前在領(lǐng)導(dǎo)干部的違法犯罪案件中，涉及黨政“一把手”的案件約占總數(shù)的三分之一甚至更高。近來查處的慕綏新、王懷忠、李真、盧萬里以及案例中的“三光書記”林龍飛，都是“一把手”犯罪的典型人物�！耙话咽帧狈缸飵�來的危害是非常嚴重的。林龍飛在任的周寧縣，本來就是個國家級貧困縣，在他當政以后，狀況更是每況愈下。干部人事管理制度混亂，買官現(xiàn)象猖獗，官員集體腐敗，政治風(fēng)氣日下；經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政巨額負債，赤字也很驚人；百姓生活貧苦，積極性不高，對黨和政府的信任大打折扣。這方方面面的事實無不表明，“一把手”具有非同尋常的能量，他可能造福一方，也可能造孽一方，即所謂的“興衰系于一人”，這都與“一把手”手中所握有的實權(quán)是密不可分的。而“一把手”犯罪造孽一方的原因，除了其主觀上思想道德防線的缺失以外，主要在于他們所掌控的權(quán)力缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。“不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，這是一個顛撲不破的真理。

　　寫作范本

　　“三光書記”林龍飛在任的7年時間里，胡作非為，以權(quán)謀私，卻仍然能夠“穩(wěn)坐釣魚臺”，其中一個重要原因就在于對他這個“一把手”的監(jiān)督乏力、不到位，存在著嚴重的監(jiān)督盲區(qū)和監(jiān)督弱區(qū)。一方面，周寧縣在林龍飛在任的期間，民主集中制遭到了嚴重踐踏并且?guī)缀跬耆�走樣。不論是關(guān)于干部的升遷還是其他什么問題，都是林龍飛一個人說了算。只要是他同意的，肯定沒有人反對，只要是他反對的，肯定通不過，他大肆賣官的行徑充分證明了這一點。連最基本的民主都沒有，對權(quán)力進行監(jiān)督和制約又談何容易!另一方面，監(jiān)督部門失職或者是太軟弱。從案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，在林龍飛賣出的官位中，本是行使監(jiān)督職能和反腐職能的檢察院、監(jiān)察局等部門的職務(wù)，包括副檢察長、監(jiān)察局局長，還有土地局和民政局的紀檢組長，竟然也需要通過向林龍飛送錢的形式才能獲得。既然這些身負監(jiān)督職能的干部都是受林龍飛這個縣委書記領(lǐng)導(dǎo)的下屬，那么要對林龍飛的所作所為進行監(jiān)督就存在著明顯的顧慮和障礙，更何況他們本身的職務(wù)都是通過非法手段獲得的，要談監(jiān)督就更是“天方夜譚”了。當然，群眾的眼睛是雪亮的，他們早就對林龍飛及其一些“隨從”的行為有很大的不滿，但是盡管百姓多次上訪、舉報，也因為上級“只打雷，不下雨”而不了了之，反而使得林龍飛一幫人更加有恃無恐、變本加厲。從上述分析可以看出，在“三光書記”林龍飛的問題上，不管是上級監(jiān)督、同級監(jiān)督還是下級監(jiān)督，都存在很大的困難，缺乏應(yīng)有的力度。事實是，現(xiàn)行的權(quán)力體制過分地突出了“一把手”的地位和作用，使得黨政“一把手”往往位于權(quán)力制衡之外。殊不知，失去監(jiān)督的權(quán)力是可怕的，如脫韁野馬，難以駕馭。所以，為了預(yù)防“一把手”犯罪現(xiàn)象的再度出現(xiàn)，引導(dǎo)“一把手”在法定的范圍內(nèi)發(fā)揮最大潛能，做到“造福一方”，加強監(jiān)督是關(guān)鍵，必須在監(jiān)督上大做文章。

　　那么，究竟該如何對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政“一把手”實施有效的監(jiān)督呢?通過“三光書記”林龍飛案例的經(jīng)驗教訓(xùn)，可以著重從以下幾個方面來入手。

　　第一，要建立和健全全程跟蹤式的監(jiān)督制度，尤其要重視監(jiān)督關(guān)口的前移。事后監(jiān)督的確能夠懲罰腐敗分子、警示后人，但這畢竟是揚湯止沸之舉，并非治本之良策，所以有必要將監(jiān)督關(guān)口前移，有利于防患于未然，從源頭上預(yù)防腐敗的發(fā)生。要建立全程跟蹤式的監(jiān)督體系，一方面就要加強事前監(jiān)督，既要重視領(lǐng)導(dǎo)干部的思想道德修養(yǎng)和廉政勤政意識的培養(yǎng)，使其樹立正確的從政之道和為政之德；也要健全和完善干部的選拔、考錄和任命體制，嚴格依法辦事，堅決反對和預(yù)防因為“走關(guān)系”而出現(xiàn)的干部“帶病上崗”現(xiàn)象的發(fā)生，增加干部任用過程中的公開性和透明度，使那些真正德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才走上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位，有利于防止和遏制腐敗。另一方面要重視事中監(jiān)督。及時發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中出現(xiàn)的差錯和問題，使它們能夠迅速地得到糾正和解決，防止小錯拖成大錯，既挽救了干部，又減少了因錯誤而導(dǎo)致的損失和代價。當然，事后懲處也是不容忽視的，要著力健全責(zé)任追究制、問責(zé)制、離任審計制等事后監(jiān)督制度。干部出了問題，該給什么處分就給什么處分，該交給司法機關(guān)的就交給司法機關(guān)，決不能姑息庇護。通過建立一種全程跟蹤式的監(jiān)督體系，使權(quán)力始終處于監(jiān)督之中，使得領(lǐng)導(dǎo)干部“不想、不能、也不敢腐敗”，這是反腐倡廉的重要法寶之一。試想，如果對林龍飛的各項監(jiān)督都能起到應(yīng)有的作用，那么他肯定早就被懲處了，而不可能在周寧縣任意妄為長達7年之久。

　　第二，要嚴格地實施《黨內(nèi)監(jiān)督條例》。2004年年初，被稱為“一代新規(guī)”的頗受黨內(nèi)外關(guān)注的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(以下簡稱《條例》)頒布實施，其實質(zhì)意義就在于通過黨內(nèi)法規(guī)的施行，集合黨內(nèi)的組織優(yōu)勢和積極力量，組成具有重力和強勢的監(jiān)督約束機制網(wǎng)絡(luò)，以遏制一些組織和干部中腐敗現(xiàn)象蔓延的禍害，加強黨同人民的血肉聯(lián)系，推進社會主義事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)《條例》規(guī)定，各級紀委在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，專司黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力。從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上看，中央紀委在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下工作，地方紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作；從職責(zé)劃分上看，紀委在對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力、進行監(jiān)督乃至查處違紀案件上具有相對獨立性。此外，中央紀委和地方各級紀委派出紀律檢查委員會按照有關(guān)規(guī)定履行監(jiān)督職責(zé)。派駐紀檢組對駐在部門的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督�！稐l例》還有一個重要的創(chuàng)新之處是，就是統(tǒng)一規(guī)定了十項監(jiān)督制度，形成全面整體推進態(tài)勢，構(gòu)成了規(guī)模宏大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，為廉政建設(shè)的黨內(nèi)外監(jiān)督提供了有力的支持。在這十項監(jiān)督制度中，述職述廉在中央一些機關(guān)的帶動下已經(jīng)在全國全黨推行開來，但是值得注意的是，述職述廉不是在臺上說說就行了，必須對干部述職述廉的內(nèi)容進行調(diào)查核實，才能真正使這項制度起到作用，避免形式主義�？傊�，《條例》對于監(jiān)督授權(quán)，即由誰來監(jiān)督和對誰監(jiān)督，以及監(jiān)督運作、監(jiān)督制度等方面都做了詳細的說明，因此，在推進廉政建設(shè)，加強廉政監(jiān)督的過程中，必須要嚴格按照《條例》辦事，克服弱監(jiān)、虛監(jiān)、盲監(jiān)、漏監(jiān)等問題，使得各種權(quán)力都在監(jiān)督下正常運行，不給腐敗行為可乘之機。

　　第三，要加強人民群眾和社會輿論對“一把手”的監(jiān)督。通過發(fā)揚人民民主，建立定期的民主評議和測評制度，讓官員和領(lǐng)導(dǎo)干部的行為處于群眾的監(jiān)督之下，對于那些在評議和測評中不過關(guān)的干部，應(yīng)該予以否決，包括提拔否決、轉(zhuǎn)正否決、考核否決和聯(lián)名否決等等。政務(wù)公開是群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)，因此要積極推動和深入開展政務(wù)公開、陽光行政等活動，自覺地接受群眾的監(jiān)督和評價，并形成良好的互動，對于群眾的舉報要慎重對待和處理。在林龍飛的案例中，雖然有群眾早就不斷地進行舉報，但是他依然肆意橫行，可見對于人民群眾的監(jiān)督，上級有關(guān)部門沒有給予足夠的重視，沒有進行實地調(diào)查和取證，這對于群眾監(jiān)督的積極性是一個很大的打擊。同時應(yīng)該認識到，輿論監(jiān)督對于加強廉政建設(shè)有獨特的優(yōu)勢�，F(xiàn)在不少領(lǐng)導(dǎo)干部“不怕通報，就怕見報”的心理，就充分說明了輿論監(jiān)督的威力是相當大的。要借助新聞媒體的各種方法和手段，對那些假公濟私、以權(quán)謀私的行為進行曝光，使各級干部不敢效仿。當然，輿論監(jiān)督不僅僅是曝光惡劣的反面事實，也要宣傳先進的榜樣事跡，通過正確的輿論引導(dǎo)和宣傳，造成反對腐敗、倡導(dǎo)廉潔的良好風(fēng)氣，有利于推動整個廉政建設(shè)的發(fā)展。只有通過加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，讓官員的生活圈多見陽光，才能為有效解決官員八小時以外的腐敗問題打下基礎(chǔ)。

　　第四，要對各種監(jiān)督力量進行有效的整合，使其發(fā)揮更實質(zhì)性的作用。比較可行的一種方式是將紀檢、監(jiān)察、政法、審計和財政等部門聯(lián)合起來，建立聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議定期舉行，有利于各部門相互通報情況，交流信息，齊抓共管，綜合治理。日前，審計署官員披露，目前縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計已全面推開，2004年中央五部委在第三次聯(lián)席會議上表示，要將經(jīng)濟責(zé)任審計范圍擴大到地廳級，報黨中央批準后，從2005年開始執(zhí)行。這種聯(lián)席會議的方式，有利于對各種監(jiān)督力量進行有效整合，揚長補短，從而更好地發(fā)揮監(jiān)督的整體作用，防止和減少腐敗，促進廉政建設(shè)的不斷深入開展。

　　總之，要強化和保證廉政監(jiān)督，就必須將外部監(jiān)督和內(nèi)部制約有機結(jié)合起來，將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督聯(lián)系起來，將事前監(jiān)督與事后監(jiān)督結(jié)合起來，充分發(fā)揮人民群眾和社會輿論的力量，利用現(xiàn)代化的通信、電子、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，既注重對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員工作結(jié)果的監(jiān)督，也要注重對其施政過程的監(jiān)督，促進民主施政和科學(xué)理政，更好地保證依法從政、廉潔從政。

　　以法致廉：反腐敗初步實現(xiàn)“有法可依”

　　材料正文

　　近年來，隨著我國法制建設(shè)和廉政建設(shè)的不斷發(fā)展，黨和國家相繼制定和出臺了一些針對腐敗問題的文件和法律、法規(guī)，這對于我國依法反腐敗的工作有著重要的促進和推動作用。反腐敗初步實現(xiàn)了“有法可依”，具體來說，主要體現(xiàn)在以下內(nèi)容中。

　　1．起草制定或修訂了若干重要的基礎(chǔ)性法規(guī)

　　例如，1998年由中央紀委、監(jiān)察部起草，黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，是一項具有全局性的黨內(nèi)法規(guī)。這個規(guī)定，進一步明確了領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的責(zé)任，有力地促進了反腐倡廉工作“全黨動手，齊抓共管”局面的形成。

　　2．加快重要基礎(chǔ)性法規(guī)的調(diào)研、論證、起草和修訂工作

　　一是起草《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。一年多來，中央紀委會同中央有關(guān)部門成立了專門的起草班子，在前兩次起草工作的基礎(chǔ)上，廣泛征求意見，數(shù)易其稿，現(xiàn)已將“送審稿”報送中央審議。二是抓緊修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》。中央紀委常委會議已經(jīng)原則通過了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(送審稿)》，現(xiàn)報中央審議。三是起草了《國家公務(wù)員行政處分暫行條例(草案)》。四是起草了《行政監(jiān)察法實施條例(草案)》，現(xiàn)已報送國務(wù)院審議，將與《國家公務(wù)員行政處分暫行條例》一同出臺。此外，積極開展了《國家廉政法》的調(diào)研、論證工作，已將其列入國家社科基金項目。

　　3．制定了一批關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的紀律規(guī)定

　　為規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律，針對國有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)的實際，制定了《關(guān)于中央紀委第四次全會重申和提出的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律有關(guān)規(guī)定的解釋》。為規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女的從業(yè)行為，制定了《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》。此外還制定了《關(guān)于各級領(lǐng)導(dǎo)干部接受和贈送現(xiàn)金、有價證券和支付憑證的處分規(guī)定》，正在起草《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動的處理規(guī)定》等。

　　4．起草制定了一批規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)工作程序的規(guī)定

　　中央紀委、監(jiān)察部先后制定了《關(guān)于紀檢機關(guān)使用“兩規(guī)”措施的辦法(試行)》、《中共中央紀委關(guān)于進一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》等四個規(guī)范性文件。制定了《關(guān)于查辦案件中需查詢或者凍結(jié)被調(diào)查對象存款時應(yīng)以監(jiān)督機關(guān)名義使用監(jiān)察文書的通知》，并會同解放軍總政治部制定了《關(guān)于軍隊紀檢機關(guān)查詢或者凍結(jié)被調(diào)查對象存款有關(guān)問題的通知》，較好地解決了紀檢監(jiān)察法規(guī)與國家其他法律的銜接與協(xié)調(diào)問題，為各級紀檢機關(guān)查辦案件提供了權(quán)限上的保障。還與有關(guān)部門制定了《國家計委、監(jiān)察部關(guān)于在查處需要追究行政責(zé)任的價格違法案件中加強協(xié)調(diào)配合的通知》、《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在查處案件中相互協(xié)作配合的通知》等規(guī)范性文件。

　　5．為黨和政府的重大決策的順利實施提供法規(guī)制度保障

　　中央紀委、監(jiān)察部起草并由黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫時規(guī)定》、《關(guān)于軍隊、武警部隊政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動的通知》等一系列法規(guī)和規(guī)范性文件。去年我國部分地區(qū)發(fā)生“非典”疫情后，監(jiān)察部會同人事部及時下發(fā)了《關(guān)于嚴明紀律確保非典型肺炎防治工作順利進行的通知》。根據(jù)減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的需要，起草并由國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于對涉及農(nóng)民負擔(dān)案(事)件實行責(zé)任追究的暫行辦法》。

　　6．為“三項制度”改革的順利實施提供法規(guī)制度保障

　　為保障行政審批制度改革的順利進行，監(jiān)察部會同國務(wù)院法制辦、國務(wù)院體改辦、中央編辦起草并經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》，進一步推進了行政審批制度改革的深化。為鞏固干部人事制度改革的成果，保證《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的貫徹和實施，加強監(jiān)督檢查，配合中央組織部起草并由中央發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》，正在配合中央組織部研究起草《關(guān)于對違反<黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例>行為的處理規(guī)定》，從監(jiān)督和對違紀行為的處理兩個層面，保證干部選拔任用工作的規(guī)范進行。為保證財政體制改革的順利進行，財政部、審計署、監(jiān)察部起草了《財政違法行為懲處條例》，已經(jīng)報國務(wù)院審議。為加大對違反外匯管理行為的處罰力度，監(jiān)察部會同人事部、中國人民銀行、海關(guān)總署、國家外匯管理局制定了《關(guān)于騙購?fù)鈪R、非法套匯、逃匯、非法買賣外匯等違反外匯管理規(guī)定行為的行政處分或者紀律處分暫行規(guī)定》，彌補了在外匯管理領(lǐng)域紀律處分規(guī)定的空白。為加強土地管理，有效制止違反土地管理規(guī)定的行為，監(jiān)察部會同國土資源部起草，由國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》，明確了土地違紀違法行為的行政處分依據(jù)。在證券市場的發(fā)展走上法制化軌道的情況下，為規(guī)范黨政機關(guān)干部個人證券投資行為，適時起草并由中央發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)工作人員個人投資證券行為若干規(guī)定》，保護黨政機關(guān)工作人員以其合法財產(chǎn)以合法形式投資證券市場，支持了國家建設(shè)。這些法規(guī)和規(guī)范性文件既保證經(jīng)濟建設(shè)的順利開展，又使法規(guī)工作向新的經(jīng)濟領(lǐng)域延伸，法規(guī)工作的空間為之擴展。