專題八財(cái)務(wù)行政

　　財(cái)務(wù)行政的基本原理

　　財(cái)務(wù)行政是公共行政管理的一個(gè)重要組成部分。

早在17至18世紀(jì)，受重商主義的影響，德國(guó)的官房學(xué)派就開(kāi)始以國(guó)庫(kù)行政為中心，探討租稅征收和費(fèi)用管理的方法。19世紀(jì)德國(guó)學(xué)者史坦因在其所著《行政學(xué)》一書(shū)中，從行政及法律的角度論述了政府財(cái)政收支及其管理方法。20世紀(jì)初，美國(guó)行政學(xué)家懷特和魏勞畢又相繼在各自所著的行政學(xué)教材中對(duì)財(cái)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行了重點(diǎn)論述。從此，財(cái)務(wù)行政成為公共行政學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。

　　所謂財(cái)務(wù)，泛指機(jī)關(guān)、企業(yè)和團(tuán)體等單位中有關(guān)財(cái)產(chǎn)和資金方面的事務(wù)；行政，管理也。財(cái)務(wù)行政有廣義與狹義之分。廣義的財(cái)務(wù)行政是指整個(gè)國(guó)家財(cái)政收支的分配、調(diào)節(jié)和控制，包括預(yù)算、會(huì)計(jì)、決算和審計(jì)的全過(guò)程，并有專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。狹義的財(cái)務(wù)行政是指國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派、團(tuán)體為完成其本身的工作任務(wù)所需要的國(guó)家預(yù)算資金，在領(lǐng)撥、分配、使用等過(guò)程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，也就是對(duì)行政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行領(lǐng)撥、使用、管理和監(jiān)督的活動(dòng)。財(cái)務(wù)行政管理是一個(gè)龐大而艱巨的系統(tǒng)工程。預(yù)算是財(cái)務(wù)行政管理的首要一環(huán)，是政府在一定期間財(cái)政收支的計(jì)劃，起著規(guī)劃和統(tǒng)制作用；會(huì)計(jì)與決算是政府資金運(yùn)動(dòng)的真實(shí)記錄和總結(jié)，起著記錄和總結(jié)作用；審計(jì)是對(duì)政府的財(cái)務(wù)狀況、績(jī)效水平的審查、分析，起著監(jiān)督和反饋的作用。此外，現(xiàn)代社會(huì)的政府財(cái)務(wù)管理實(shí)行了采購(gòu)制度，這一制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一種有效的財(cái)政支出管理制度，對(duì)于改進(jìn)財(cái)務(wù)行政管理具有重要意義�；�于此認(rèn)識(shí)，本章選編的相關(guān)案例材料，涉及以下四個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題：

　�、偻晟祁A(yù)算編制方法，規(guī)范預(yù)算管理制度；

　�、诮�立科學(xué)的政府會(huì)計(jì)體系和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資金狀況；

　�、奂哟髮徲�(jì)力度，加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)的效果和責(zé)任的監(jiān)督；

　�、軓�(qiáng)化公共支出管理，推進(jìn)政府采購(gòu)制度建設(shè)。

　　部門預(yù)算改革：湖北省武漢市的經(jīng)驗(yàn)

　　材料正文

　　自2000年起，湖北省武漢市開(kāi)始推行部門預(yù)算改革，在遵循中央部門預(yù)算改革基本原則的同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，大膽實(shí)踐，形成了一些獨(dú)具特色的預(yù)算編制做法和經(jīng)驗(yàn)。

　　1．“統(tǒng)一”先行

　　2000年以前，武漢市采取的是傳統(tǒng)的收入按類別、支出和按功能的預(yù)算編制方法，編制范圍也僅限于財(cái)政預(yù)算內(nèi)的資金收支預(yù)算。這不僅使預(yù)算編制無(wú)法反映部門收支的全貌，而且導(dǎo)致財(cái)政資金在實(shí)際分配中出現(xiàn)層層切塊、層層分配、層層留機(jī)動(dòng)等問(wèn)題。同其他省市一樣，武漢市財(cái)政局也采取一個(gè)處室管理一個(gè)或幾個(gè)預(yù)算支出科目的“分塊”管理模式，部門的預(yù)算資金來(lái)源渠道五花八門，各處室間是“鐵路警察各管一段”，沒(méi)有一個(gè)處室能準(zhǔn)確掌握一個(gè)部門全部的預(yù)算資金情況。預(yù)算管理工作十分被動(dòng)，矛盾日益突出。

　　為徹底克服這些弊端，武漢市財(cái)政局在部門預(yù)算改革中決定首先實(shí)行三個(gè)“統(tǒng)一”戰(zhàn)略。

　　①“統(tǒng)一”預(yù)算編制，即在部門預(yù)算中涵蓋部門和單位的所有收入和支出，不僅包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金收支，還包括各項(xiàng)預(yù)算外資金收支、經(jīng)營(yíng)收支以及其他收支。按照“大收入、大支出”的原則，做到“一個(gè)部門一本預(yù)算”。

　�、谑兄�98個(gè)單位全部按規(guī)定“統(tǒng)一”編制部門預(yù)算。2000年首先在四個(gè)部門的五個(gè)單位進(jìn)行試點(diǎn)改革，2002年擴(kuò)大到市直全部98個(gè)一級(jí)部門及其下屬財(cái)政供給的單位，做到了市直預(yù)算管理單位的“統(tǒng)一”。

　�、邸敖y(tǒng)一”財(cái)政局內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。2001年武漢市市直機(jī)關(guān)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，原來(lái)的115個(gè)一級(jí)預(yù)算部門減為98個(gè)。抓住這一機(jī)遇，市財(cái)政局對(duì)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)，明確由預(yù)算處負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、審核、批復(fù)部門預(yù)算，各相關(guān)處室負(fù)責(zé)歸口部門的預(yù)算編制的指導(dǎo)、審核工作。

　　2．著眼“細(xì)化”

　　武漢市把“細(xì)化”作為部門預(yù)算改革的突破口，要求預(yù)算編制不僅要細(xì)化到各部門、各單位，而且要細(xì)化到具體項(xiàng)目，即將部門預(yù)算支出分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算兩部分，并遵循“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)按定額、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按財(cái)力”的原則。對(duì)于基本支出預(yù)算這部分，其中的人員經(jīng)費(fèi)按行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)和離退休人數(shù)核定；工資構(gòu)成和工資、津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按國(guó)家和省、市規(guī)定的發(fā)放范圍和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。而一般公用經(jīng)費(fèi)則按照各行政單位的工作性質(zhì)、工作量等實(shí)際情況，將各行政單位劃分為“三類五檔”，分別確認(rèn)定額標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算這部分，一是將基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、企業(yè)挖潛改造資金、教育費(fèi)附加與部門預(yù)算同步編制；二是建立市級(jí)行政事業(yè)性專項(xiàng)支出項(xiàng)目庫(kù)。預(yù)算單位根據(jù)需求的輕重緩急將項(xiàng)目排序納入項(xiàng)目備選庫(kù)，由市財(cái)政局內(nèi)部各業(yè)務(wù)主管處室根據(jù)資金情況和投放重點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選，納入項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)。

　　3．完善“流程”

　　武漢市在部門預(yù)算改革中始終嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定的“兩上兩下”的預(yù)算編制流程(以2002年預(yù)算編制程序?yàn)槔?。

　　(1)“一上”

　　在2001年6月中旬召開(kāi)部署會(huì)議，下發(fā)通知、表格，并開(kāi)展對(duì)有關(guān)人員的培訓(xùn)后，由部門向所屬單位布置預(yù)算編制工作。7月底以前，由部門對(duì)單位預(yù)算建議數(shù)進(jìn)行審核匯總一并上報(bào)市財(cái)政局。

　　(2)“一下”

　　預(yù)算處根據(jù)全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、工商稅務(wù)部門確定的市級(jí)財(cái)政收入計(jì)劃，結(jié)合各處室提出的支出需求進(jìn)行綜合平衡后，提出2002年市本級(jí)財(cái)政預(yù)算收支建議數(shù)及指標(biāo)具體分配意見(jiàn)，經(jīng)局黨組同意后送市政府審定。預(yù)算處再按市里確定的預(yù)算收支計(jì)劃以及預(yù)算分配原則和口徑向有關(guān)處室下達(dá)支出切塊指標(biāo)。有關(guān)處室據(jù)此指標(biāo)于10月底以前向各部門下達(dá)預(yù)算支出指標(biāo)控制數(shù)。

　　(3)“二上”

　　部門按市財(cái)政局下達(dá)的預(yù)算支出控制指標(biāo)，調(diào)整本部門預(yù)算收支建議數(shù)，于11月20日前將本部門預(yù)算草案報(bào)送市財(cái)政局。12月上旬，財(cái)政局按要求將2002年市本級(jí)財(cái)政預(yù)算草案以及25個(gè)部門的預(yù)算報(bào)市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)審查。

　　(4)“二下”

　　市人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后，財(cái)政局在一個(gè)月內(nèi)將預(yù)算批復(fù)到各一級(jí)部門，各一級(jí)部門在15日以內(nèi)批復(fù)到下屬單位。

　　4．立“法”促監(jiān)督

　　在推行部門預(yù)算改革的過(guò)程中，武漢市人大財(cái)經(jīng)委做了大量細(xì)致而深入的工作。2000年初人代會(huì)期間，財(cái)經(jīng)委積極與市政府有關(guān)部門進(jìn)行溝通，就制定《武漢市預(yù)算審查監(jiān)督條例》達(dá)成共識(shí)，不久，《關(guān)于提請(qǐng)審議{武漢市預(yù)算審查監(jiān)督條例(草案))的議案》經(jīng)市常委會(huì)二審予以通過(guò)，并獲省人大常委會(huì)及財(cái)經(jīng)委批準(zhǔn)開(kāi)始實(shí)施�！稐l例》規(guī)定了人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，財(cái)經(jīng)委對(duì)市本級(jí)預(yù)算草案初步審查的時(shí)間、內(nèi)容、方式和程序；明確了常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)容、形式和方法，其中將預(yù)算執(zhí)行中的部分變更也納入了監(jiān)督范圍；在法律責(zé)任方面，有針對(duì)性地解決預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中的實(shí)際困難和問(wèn)題。

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